健康中国战略下必须要强化基层医疗卫生网底建设 ——基于浙江省温岭市中医院医共体实践的调研与思考

健康中国战略下必须要强化基层医疗卫生网底建设

——基于浙江省温岭市中医院医共体实践的调研与思考

林君挺：温岭市中医院医共体党工委副书记

摘要：健康中国战略的实施，标志着我国卫生健康事业从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”深刻转型。然而，当前优质医疗资源过度向城市大医院集中与基层医疗卫生网底薄弱并存的的结构性矛盾依然突出，叠加人口老龄化加速带来的慢性病负担与医养需求激增，基层网底若失守，分级诊疗便无从落地，健康中国便失去根基。本文结合国务院《医疗卫生强基工程实施方案》最新部署及浙江省县域医共体改革实践，从功能定位、人才流动、医防融合、医养结合四个维度，剖析基层网底弱化的深层症结，提出以紧密型医共体为抓手、以“县乡村一体化”改革为突破、以主动健康管理为方向的网底加固路径，为县级中医院牵头医共体建设提供参考。

关键词：健康中国；基层医疗卫生网底；紧密型县域医共体；双向转诊；医养结合

一、引言：健康中国战略对基层网底提出刚性要求

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施健康中国战略，将人民健康放在优先发展的战略地位。这一战略的深层逻辑在于：健康中国的“短板”不在尖端医疗技术，而在基层防病治病能力；健康中国的“大头”不在三甲医院的疑难重症救治，而在县域内常见病多发病的规范诊疗与亿万人群的日常健康管理。

从政策演进看，2025年国务院批复的《医疗卫生强基工程实施方案》明确要求“坚持以基层为重点，着力强基层、固基础、保基本，织牢基层网底”，并提出到2027年力争居民15分钟可达最近医疗服务点、到2030年分级诊疗体系建设取得显著成效的量化目标。2026年出台的《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》进一步将“引导群众基层首诊”作为核心抓手。政策信号清晰而紧迫：基层不强，分级诊疗就是空中楼阁；网底不牢，健康中国便缺乏托底支撑。

作为长期从事县域中医系统医共体党建工作的一线干部，笔者在牵头医院管理与基层帮扶的实践中深切感受到：县级中医院牵头的医共体，既承担着县域中医药服务龙头的技术辐射责任，又直面基层成员单位“留不住病人、引不进人才、做不好管理”的现实困境。如何在中医院特色优势与基层网底加固之间找到有效的衔接机制，是当前亟需回答的实践命题。

二、基层网底弱化的结构性症结：一个仍需正视的现实

尽管国家层面持续加码强基层政策，基层诊疗量占比在2025年已达到52.6%，但数据回升的背后，基层网底的结构性脆弱并未根本消解。

其一，功能定位的“悬浮化”。 《医疗卫生强基工程实施方案》对县级医院、乡镇卫生院、村卫生室的功能定位作出了清晰界定：县级医院负责常见病多发病诊疗与危急重症救治，乡镇卫生院承担初诊患者与稳定期慢性病管理，村卫生室负责初级诊治与康复。但在实际运行中，部分乡镇卫生院仍存在“向县级医院看齐”的冲动，盲目拓展一些超越卫生院综合水平的医疗项目而忽视公共卫生与慢病管理主业；村卫生室则因药品配备不足、诊疗能力有限，难以承接下转患者的连续治疗。功能错位导致有限资源分散，网底反而越“强”越虚。

其二，人才的“单向虹吸”尚未逆转。 2025年全国超过90%的县域医共体实现了上级医院人员长期派驻，总数超7万人。但派驻不等于扎根。笔者调研发现，部分下沉人员存在“身到心不到”现象：在基层坐诊期间主要处理轻症，对带教本地医生、优化基层管理流程投入不足；基层全科医生经过数年培养积累一定经验后，又容易被县级医院或城市医院以“选调”“借调”方式抽走。浙江省虽通过“县乡村一体化”改革试点将基层在岗人员充实率从85%提升至94%，但这一经验尚未在更大范围形成制度惯性。

其三，医防融合的“数据孤岛”与“激励缺位”。 慢性病管理是基层网底最核心的功能之一。国家卫健委2025年专门发文要求基层设立“一站式”慢性病健康管理中心，整合防、筛、诊、治、管、康全流程。然而，在实际操作中，公共卫生条线的随访数据与临床诊疗数据往往分属不同系统，家庭医生难以在诊间实时调阅患者的全程健康信息；更关键的是，医保支付仍以诊疗行为为主要付费依据，家庭医生在健康管理上投入的时间与精力缺乏合理的补偿通道，“重治轻防”的激励扭曲并未从根本上扭转。

三、医共体赋能网底加固的浙江经验与温岭市路径

浙江作为县域医共体改革的先行地，其制度探索为上述难题提供了可复制的解题思路。

（一）以“人才统管”打破身份壁垒，让基层有人可用

浙江在11个县（市、区）启动的医疗卫生人才“县乡村一体化”管理改革试点，核心在于“定编定岗不定人”：医共体内所有人员身份统一为县级医院职工，编制由医共体统筹调配，全员实行三年一周期竞聘、双向选岗。这一制度设计的关键突破在于：基层岗位不再是“发配地”，而是职业发展的有机环节。下沉医生保留县级待遇并享受特岗津贴，基层医生可通过“直通”通道到县级医院进修培养。台州玉环的实践显示，改革后基层与县级医护人员收入比从0.83提升至0.98，基层岗位吸引力实质性增强。

对温岭市中医院医共体而言，可借鉴这一框架，结合中医药特色加以改造：将分院中医骨干纳入总院统一培养计划，实行“上挂进修+下沉带教”的双向流动；在职称评聘中单列基层服务年限权重，使“在基层干得好”成为职业上升的硬通货。

（二）以“资源共享中心”做实双向转诊的技术底座

双向转诊“上转容易下转难”，根源在于基层承接能力不足。台州市通过紧密型城市医疗集团建设，建成影像、心电、检验等共享中心，实现“基层检查、县区诊断、结果互认”，并开通转诊绿色通道，2024年以来上下转诊量达6900余人次，基层就诊率提升至70%。更为精细化的探索来自台州“心电一张网”：全域覆盖县乡村三级，基层心电数据实时上传至县级医院判读，急性心梗患者从海岛卫生院到手术台仅用27分钟。

温岭市中医院医共体可依托中医药特色，将共享中心建设向中医适宜技术延伸：建立县域中医远程会诊平台，基层医生在接诊时可通过视频系统获得总院中医师的辨证指导；将中药饮片统一配送、膏方集中制备纳入共享服务范畴，使基层患者在家门口就能用上总院品质的中药，同时降低分院药房库存与人力成本。这一路径既强化了基层中医药服务能力，又避免了与综合性医院共享中心的同质化竞争。

（三）以“医养结合”拓展网底的服务纵深

人口老龄化对基层网底的冲击最为直接。国家五部门2025年启动的医养结合促进行动明确，到2027年底每个县至少1家医疗卫生机构或养老机构直接开展医养结合服务，并要求基层家庭医生签约服务优化65岁以上老年人预约转诊等便捷服务。台州的探索表明，基层医疗卫生机构在医养结合中具有不可替代的“近场优势”：乡镇卫生院（社区卫生服务中心）距离老年人最近，家庭医生团队掌握签约老人的健康底数，中医药在慢病调理、康复护理、安宁疗护方面具有独特优势。

温岭市中医院医共体可在此领域形成差异化突破口：选择2—3家条件成熟的分院，利用闲置床位设置医养结合病区，由总院老年病科、康复科提供技术支撑与人员培训；将家庭医生签约服务包中增设“中医健康养老”模块，为65岁以上签约老人提供每年一次中医体质辨识、每季度一次上门随访与用药指导。此举既回应了老龄化社会的刚性需求，也为基层成员单位开辟了稳定的服务增量与收入来源，有助于扭转“基层只做公卫、不看病”的偏颇认知。

四、结语：网底建设的本质是制度能力的下沉

基层医疗卫生网底的加固，绝非单纯增加设备、扩编人员所能完成。透过浙江医共体改革的表层经验，可以看到一条更本质的逻辑：网底之所以薄弱，是因为基层在资源配置、人才流动、支付激励、服务能力四个维度上长期处于“制度洼地”。强基工程的真义，不在于把基层“养起来”，而在于让基层在县域健康治理体系中获得与其功能定位相匹配的资源支配能力与职业吸引力。

作为县级中医院牵头的医共体，温岭市的实践优势在于中医药“简、便、验、廉”的特点与基层首诊、慢病管理、康复养老等场景具有天然的契合度。将中医治未病理念融入家庭医生签约服务，将中医适宜技术下沉至村卫生室，将中药共享配送纳入转诊闭环——这些具体而微的制度安排，正是把“以人民健康为中心”从战略表述转化为基层可感可及服务的关键环节。

健康中国建设的成败，最终不取决于三甲医院有多强，而取决于距离老百姓最近的那间诊室里，有没有值得信赖的医生、有没有管用的药、有没有持续的关注。强化网底，就是守护健康中国的第一道门。