《民营经济促进法》下民营医院发展的机遇与挑战分析

2025年5月20日，《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称"《促进法》"）开始施行，这是我国首部系统性规范民营经济发展的基础性法律，在民营经济发展史上具有划时代的重大意义和里程碑式的重要事件。《促进法》围绕公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护等方面建立完善了相关制度机制，等于给所有民营经济的健康发展注入了一针"强心剂"，给所有民营经济经营者吃下了一粒"定心丸"，必将引领中国民营经济的蓬勃发展。那么，民营医院能否借助民营经济促进法的实施东风，走出困境，迎来发展的春天呢？这不能一概而论，需要从其本身的特性来说起。

一、民营医院属不属于民营经济

民营医院是不是民营经济组织的一部分？答案不是肯定的，需要分具体情况来评判，这与我们既往的认知是不相符的，主要原因是《民营经济促进法》第七十七条规定决定的。《促进法》第七十七条："本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。"。这个条款明确说明是不是民营经济组织要有两个最根本的要素：营利法人、非法人组织。目前，我国民营医院从经营属性来看，有营利性和非营利民营医院。营利性医院无论是个人资金、公司资金、外商资本都是营利法人，符合民营经济组织的基本要素。但非营利民营医院的情况却较为特殊。

首先，非营利性民营医院不属于营利法人，它是以社会团体登记的，不是在工商部门登记的，不属于营利法人范畴。它属不属于非法人组织呢？《依据民法典》第一百零二条规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。那么，非营利民营医院就不属于非法人组织。当然，非营利性医院肯定不是个体工商户。那么，非营利性民营医院到底归到哪一类组织呢？

根据《民法典》第八十七条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。民办非营利性医院登记在各级民政部门，是社会服务机构的一种类型，具有法人资格。虽然民办非营利性医院属于民间出资，但因其非营利性质，主要目的不是盈利。可见，非营利性民营医院不属于民营经济组织中营利法人和非法人组织，应该不被归类为民营经济组织。因而，《促进法》在法理上不适用非营利性民营医院，这是在法律层面需要理清的。相反，其他任何投资主体的医院，只要是营利性的，都归属于民营经济组织。这种分离的状况是我国民营医院的特殊性造成的。因而，本文以下两个问题讨论的前提是营利性民营医院。

二、《民营经济促进法》中蕴含的民营医院发展机遇

《促进法》从公平竞争、要素保障、权益保护等方面为民营医院提供了系统性支持，具体机遇如下：

（一）民营医院重要地位确定与思想政治引领明确

1.民营医院的坐标定位。参考《促进法》第二条的相关定义，可以得出民营医院是社会主义医疗卫生服务的重要组成部分，是推进健康中国的生力军，是医疗服务高质量发展的重要基础，实现中华民族伟大复兴的重要力量。促进民营医院持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大卫生方针政策，进一步明确民营医院的地位和作用。

2.民营医院的思想引导。民营医院作为民营经济组织的一部分，按照《促进法》的相关要求，其投资者、经营者、管理者应当拥护中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，积极投身社会主义现代化强国建设。第三十四条对民营医院的党组织和中国共产党员又提出要求，要求民营医院党组织要按照中国共产党章程和有关党内法规开展党的活动，在促进民营医院健康发展中发挥党组织的政治引领作用。民营医院共产党员要发挥好党员先锋模范作用。

3.民营医院的存在基础。任何一个组织存在的根基是遵法、合规。同样，《促进法》在多个条款中反复强调民营经济的合规性。对于民营医院来说，也是如此。对应到民营医院来说，要求医院应当遵守法律法规，遵守社会公德、医务人员道德，诚实守信、公平竞争，履行社会责任，保障医务人员、患者合法权益，维护国家利益和社会公共利益，接受政府和社会监督。对于民营医院投资人来说，要培育和弘扬企业家精神，践行社会主义核心价值观，爱国敬业、守法经营、创业创新、回报社会，坚定做中国特色医疗服务领域的建设者、中国式现代化、健康中国促进者。

（二）市场准入壁垒破除与公平竞争环境构建

1.医疗服务申请公开化。负面清单制度落地。《促进法》第十条明确 "国家实行全国统一的市场准入负面清单制度"，负面清单以外的领域（如医疗服务、医保资质、公共卫生、健康管理等），民营医院可依法平等进入。近期出现的外资独资医院的相继成立就是最好的证明。这意味着长期制约民营医院发展的"旋转门""弹簧门" 问题将得到法律层面的解决，如许多新建民营医院担心的医保资质问题。县域医共体、医联体建设，民营医院可以依法申请参加。相关区域专科中心建设民营医院可通过公开招标参与，与公立医院同台竞争，拓宽民营医院的服务范围。

2.公共资源交易平等化。《促进法》第十四条规定，招标投标、政府采购等公共资源交易不得限制或排斥民营经济组织。这对民营医院参与医保定点、政府购买服务等具有直接利好。民营医院可以参与政府组织的卫生服务和公共卫生项目招标，成为服务供给方，与公立医院享受同等待遇。

3.竞争审查机制公平化。《促进法》第十一条要求各级政府落实公平竞争审查制度，定期清理妨碍统一市场的政策措施，这将有效遏制地方政府对公立医院的隐性保护。例如以 "区域医疗规划" 为由，限制民营医院扩大规模；以医保基金缺口为由，限制民营医院医保付费项目；以体制属性为由，限制民营医院享受补贴，未来此类行为将被依法纠正。

（二）投资融资渠道拓宽与市场资本多元支持强化

1.多元化融资支持。《促进法》的第三章专门设置了"投资融资促进"，用较大篇幅对民营经济投融资进行了明确。这些政策鼓励金融机构为民营医院提供应收账款质押、知识产权质押等创新型贷款，并支持符合条件的民营医院通过发行股票、债券等方式直接融资。例如，某民营医院以其品牌价值和专利技术为质押，获得银行专项贷款用于扩建高端体检中心。第二十五条明确"支持符合条件的民营经济组织通过发行股票等方式获得直接融资"，为民营医院登陆创业板、北交所提供了政策依据。

2.多渠道合作支持。《促进法》第十八条支持政府和社会资本合作（PPP）。这就明确支持民营医院可以参与 PPP 项目，两者共同合理设置风险分担机制和投资回报方式。例如，在未来的健康管理服务、区域养老中心建设中，民营医院可与政府合作，通过 PPP 模式获得土地、税收等政策支持，同时参与运营管理并获取合理收益。

3.多风险分担支持。《促进法》第二十二条提出构建融资风险市场化分担机制，鼓励银行业金融机构与融资担保机构合作服务民营经济。这将有效降低金融机构对民营医院的贷款风险，对制约民营医院发展的银行贷款资金问题有了政策指引。这样，政府可牵头设立专项担保基金，为龙头或品牌好的民营医院贷款提供担保，提升其融资成功率，获得进一步发展的血液。

（三）医疗技术创新支持与人才发展政策倾斜

1.科研资源开放共享。鉴于民营经济组织在科技创新中的重要作用、重要地位。《促进法》第二十七条至第三十一条的政策表述中，可引申为国家将鼓励支持民营医院参与医疗领域国家科技攻关项目，开放国家重大医学科研基础设施，并支持其牵头承担技术攻关任务。例如，安徽省某民营医院与高校合作研发 AI 辅助诊断系统，获得科技部专项基金支持，并被纳入国家医疗大数据平台试点，这为头部的或科技实力较强的民营医院提供了政策依据和发展平台，在人工智能时代实现某个方向、某个区域、某个领域的弯道超车。

2.人才培养引进支持。《促进法》的第三十二条可理解为国家将加强民营医院人才队伍建设，鼓励培养高技能医学专业人才。这样，民营医院医护人员就能纳入省级住院医师规范化培训体系，不仅在医院申请规培基地资质申报上开了绿灯，而且可享受政府财政补贴的培训费用。下一步，允许民营医院自主评定高级职称也将成为现实。

3.人工智能发展赋能。在数字经济、智能经济的浪潮下，《促进法》第二十九条中明确支持民营医院参与数据要素市场建设，依法合理使用公共数据资源。这样，民营医院通过接入政府医疗数据平台，了解自己服务能力的长处与短处，从而可以优化患者预约、诊疗流程，提升服务效率的同时降低运营成本。同时，可运用自身机制灵活、决策迅速、资源广泛的特点，在医学人工智能的产品开发和实践运用方面走出一条自主创新的道路，形成类似于民营经济新能源汽车的全球领先局面。

（四）财政税收优惠与服务保障升级

1.财政补贴与税收减免清晰。《促进法》虽未直接规定营利性民营医院的税收优惠，但第八条、第十四条等条款为地方政府提供了政策空间。未来，民营医院与公立医院一样，在承担政府购买、招标的医疗服务项目时可享受专项补贴。一些新药物临床实验项目、医疗新技术开展应用、新医疗设备购置等方面享受增值税即征即退政策。

2.行政审批与资质获取简化。《促进法》第十九条要求政府在项目审批、要素获取等方面为民营经济提供高效服务。对应到民营医院筹办或者资质获取过程中，便可以打破过去的"玻璃门""时间门"的问题，为民营医院自由发展提供了政策依据。

3.权益保护与信用修复。《促进法》第七章 "权益保护"中，结合前期在社会上出现一些不合理干预民营经济运行的典型案例，明确赋予了民营经济的合法权益。这为一些经历破产重组民营医院的重生提供了法律依据。一旦某民营医院因历史债务问题被列入失信名单，只要通过法院重整程序完成债务重组后，原先的信用记录得以修复，可重新获得银行授信资格。

三、《民营经济促进法》中蕴藏的民营医院发展挑战

尽管《民营经济促进法》为民营医院发展提供了制度保障，但在实际执行中仍面临以下挑战：

（一）政策落实与地方执行差异

1.地方配套细则滞后。法律虽已颁布，但省市区县的具体实施细则还存在时间上的滞后，不排除一些省市会结合自身的情况，收紧或放宽某些条款，一些政策的落地上还有待观察和实践。例如，医疗领域的 "负面清单" 范围、民营医院参与 PPP 项目的具体操作流程等仍需地方政府进一步明确。民营医院如何参与当地县域医共体、医联体建设等细节仍有待省市的细化政策来确认，政策的"红利"还有待时间来验证，难以在短时间内立竿见影。

2.执行落实标准不一。《促进法》第十四条要求公共资源交易平等对待民营医院，但医疗服务资源属于特殊领域，医保基金的使用涉及国家制度和社会稳定，能不能做到"一碗水端平、一把尺到底"？《促进法》颁布后，一些隐性歧视不会短时间根除，民营医院投资人、经营管理者要有清晰认识，不能盲目乐观。

3.医院自身形象不佳。《促进法》对民营经济多次强调规范经营，落实到民营医院来说，就是合法、合规、合理经营。但现实是仍有许多民营医院投资人初心不纯，医院业务游走在灰色地带，存在经营管理中的侥幸心理，造成了民营医院行业中劣币驱逐良币的现状。加上各地方监管资源有限，平时监管少，出事处罚重，使得整个行业声誉受损受伤。这些是民营医院整个行业的问题，《促进法》的实施，只能从外部解决问题和困难。如果，民营医院内部没有"革自己命"的思想和行动，《促进法》的规范、促进作用就会大打折扣。

（二）行业竞争与市场环境压力

1.公立医院具有天然优势。尽管《促进法》倡导公平竞争，但公立医院在政策、人才、资金、品牌等方面占据"基因"优势，且在较长时间内，是民营医院难以逾越的高山，一定程度上限制民营医院的发展空间，为民营医院的发展设立了天花板，但同时也提醒民营医院自身要采取错位、差异化发展策略。

2.公众信任度未明显改变。民营医院出身于改革开放初期，其原始以"经济为中心"的指导思想严重背离了医疗领域"以健康为中心"的发展规律，导致整个民营医院穿上了"弱、假、骗"的外衣。加之近年来，一些民营医院不"洁身自好"，继续"我行我素"，引发一系列重大的"奇点"事件。如魏泽西、北京长峰、无锡虹桥等，又加重民营医院的负面形象，使得社会认可度不足。例如，某民营医院因"白天看病、晚上直播" 事件引发舆论争议，尽管法律未禁止此类经营模式，但公众对其医疗质量与安全的质疑短期内难以消除。"打铁还需自身硬"，民营医院必须苦练内功，切实以"无须扬鞭自奋蹄"自我精神，实现质量形象上自我革命。

3.医保支付利润空间压缩。《促进法》中要求医保支付平等，但由于民营医院自身的病种结构和患者人群决定了其支付项目中可盈利的空间有限。加上自身规模决定医保基金占有率较小，医保收入逐渐难以覆盖其成本，医院经营压力逐渐增大，会持续游走在"饥饿"的生存线上。这既是《促进法》本身的公平导向，但会让一些民营医院从过去不规范盈利"风口"项目中掉落，民营医院自身开始大浪淘沙的自我调整。

（三）合规成本与风险防控压力

1.医疗质量监管趋严。《促进法》在多个条款中反复强调民营医院要规范经营，尤其是其五十二条中，要求在公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域依法依规实行全覆盖的重点监管外，市场监管领域相关部门的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的方式进行，抽查事项及查处结果及时向社会公开。可见未来对民营医院的监管只会越来越严，不会因《促进法》的颁布而放松。

2.专业人才流失困境。尽管《促进法》鼓励民营医院人才引进培养，但民营医院的人才短缺问题是由其"出身"决定的。医学人才的培养本身属于政府公共事务，需要不计成本的投入和配套平台体系来不断培养。民营医院现在、未来都不可能在人才挑选、引进上有较大的"自由度"，更不要期望《促进法》的颁布能够解决这一"共性"瓶颈问题。民营医院管理者仍然要考虑如何引进外部人才和立足内部培养，走出一条符合自身特点的人才培养之路。

3.融资实际操作障碍。《促进法》虽鼓励民营医院通过多方式、多渠道开展融资，但金融机构对民营医院的风险评估仍较谨慎，尤其对一些医疗收入偏低、高端人才较少、固定资产价低、运营成本较高的民营医院更是慎之以慎，审之又审，获取资金的容易度和成本也将会增加。民营医院仍然要立足自身解决资金等问题，不断通过加强内涵建设，通过提升质量、优化服务、参与公益等提升品牌公信力，同时探索差异化发展路径（如高端医疗、专科特色）以规避与公立医院的直接竞争。

4.行业协会作用有限。《促进法》中明确要求行业协会在促进民营医院健康发展过程中，要加强民营医院经营者思想政治建设，引导民营医院依法经营，提高服务民营医院水平，但行业协会本身没有行政奖励或处罚对应的权利，在实施过程中，如果只行使指导权、建议权、倡议权，难以在根本上发挥作用。但反过来，如果民营医院团结在行业协会周围，同样能够发挥集体的协同作用，加速加快民营医院的资源共享、声音传递和形象改变。

《促进法》的颁布为民营医院发展提供了历史性机遇，但其落地实施仍需克服政策执行、市场竞争、合规管理等多重挑战，但这些都是新法律落地过程中必有的"阵痛"，需要时间空间来验证。《促进法》的实施标志着民营医院发展进入法治化的新阶段。尽管机遇与挑战并存，但通过自我改革、自我约束、自我提升、自我做起，民营医院有望在公平竞争的市场环境中实现高质量发展，成为我国医疗服务体系的重要支撑力量。