大型医院巡查工作方案已出，公立医院全面预算管理应如何开展自查

文章整理│ 中科厚立

12月18日，国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局三部门联合印发《医院巡查工作管理办法（试行）》的通知，国家卫生健康委办公厅印发《大型医院巡查工作方案（2023-2026年度）》的通知，为期四年的医院巡查工作拉开大幕。

《管理办法》进一步对医院巡查工作的指导思想、工作原则、适用范围、组织管理、巡查重点、实施过程、专家管理、结果运用、纪律与监督等相关内容予以明确，真正将医院巡查工作形成为一项长期的制度性安排，切实推动了医院行风建设工作规范化、制度化进程。

《医院巡查工作方案》中明确巡查范围为二级（参照二级管理）及以上公立医院（含中医医院），巡查重点为公立医院党建、行业作风建设、医院运行管理三大方面。运行管理主要围绕医院高质量发展落实、医疗运行管理、财务运行管理、法治运行管理、经济运行风险管理五大主题展开巡查。

无论是《管理办法》还是《大型医院巡查工作方案》都明确提出了重点巡查医院运行管理情况，其中围绕财务运行管理，要求重点巡查公立医院全面预算管理制度执行情况和内部价格行为管理情况。8个巡查项目有4个都涉及医院预算，可见全面预算，对现代医院财务管理的重要性。

01 公立医院预算管理发展政策背景

2021年国家卫生健康委印发《公立医院全面预算管理制度实施办法》，推进公立医院实施全面预算管理工作，医院对所有经济活动实行全面管理，全部纳入预算管理范围，实行全口径、全过程、全员性、全方位预算管理，覆盖人、财、物全部资源，贯穿预算编制、审批、执行、监控、调整、决算、分析和考核等各个环节。

我国预算的发展从1994年《中华人民共和国预算法》，提出强化预算约束开始至今，已历时20+年，企业预算发展已日渐成熟，但公立医院预算还尚在起步中。

2015年《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》提出，2018年底，全面预算管理制度进一步完善。

2017年《建立现代医院管理制度的指导意见》进一步强调健全全面预算管理。

2021年《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》，提出加强全面预算管理，实行全口径、全过程、全员性、全方位预算管理。至此，公立医院全面预算成为了现代医院管理、医院高质量发展的核心要求及重要的衡量指标。

02 全面预算管理功能

著名管理学家戴维·奥特利曾提出“全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一”。某著名三甲医院总会计师认为：“医院的预算管理和成本、会计都不同，它的本质是一个管理工具而不是核算工具。”可见，全面预算是现代企业治理机制下的重要管理工具和控制方法，无论对企业还是医院都具有重要的作用和影响。

预算是企业各级管理者对经营业绩的承诺，是企业内部一项重要的管理机制，主要功能如下：

1、规划：战略目标具体化，层层分解集团战略目标、实现压力传导。

2、配置：优化集团、各级分子公司之间的资源配置，提升资源使用效率。

3、沟通：高管通过预算表达战略和计划，将计划和目标传达至各组织。

4、控制：明确管理控制体系并明确权责划分，打造各个管理要素和环节加强预算控制。

5、激励：建立科学合理的绩效激励机制，激励至各级经营组织。

03 公立医院全面预算管理现状

我国公立医院预算管理发展不久，全面预算管理还在持续深化中，故高质量发展及医保改革阶段，公立医院面临经济活动实行全面预算管理，也存在明晰的痛点和难点。

1.全面预算管理组织体系不健全

《医院巡查工作管理办法（试行）》中，财务重点巡查的内容明确提出要健全预算管理组织体系，实行全口径、全过程、全员性、全方位预算管理。但在管理转型阶段，大部分医院并没有及时制定跟政策要求一致的财务管理体系，预算管理体系也不健全。

主要表现在没有科学合理的预算管理组织机构，很多医院都是为了迎检，根据文件要求设置机构，但没有深度学习文件的内涵，机构内的组织管理、职责划分、工作流程等不确定，未与医院实际工作相衔接，开展预算工作浮于表面、流于形式。

2.专业的预算编制人员不足

高质量发展下，开展全面预算管理，要求医院财务人员不仅要掌握财务基本理论知识和专业技能，还需要了解医疗业务，转型为业财融合下的复合型管理人员。但医改深化阶段，公立医院财务人员队伍综合素质还不足，面对复杂的医疗业务，财务管理工作观念和意识缺乏创新，难以从记账的角色转变为做决策的管理人。

另一方面，因预算编制工作的综合性和复杂性，职能部门和业务部门都应设置固定预算编制人员，协助财务部门编制预算和执行预算。但大部分医院预算管理的工作主要集中在财务科及其他职能科室，业务部门都是临时指派人员，不具备专业性。业务科室未全面参与，对预算的认识不足，参与积极性不高，导致预算编制工作脱离实际，最终导致预算的差异较大。

3.预算编制方式不够全面

预算编制未实现全员参与。全面预算流程的第一步是预算编制，按照文件精神，编制应全员性，除了财务部门，相关职能部门和业务科室都应参与预算编制。但实际工作中，还是财务部全面负责预算编制工作，其他部门尤其是业务科室参与度不高。

大部分医院预算编制方法也比较单一，多采用增量预算。增量预算编制依赖的是历史数据，新的预算编制没有分析实际业务开展情况，容易导致原来不合理的成本支出继续存在，资源配置、业务支出无法优化调整，预算不可控。

4.预算内容不全面

预算内容全面性不足。有文献调查数据显示，在预算编制中绝大多数医院主要集中在收支预算，只有部分医院涉及资本预算、资金预算，如只有45.31%的单位编制资本预算，45.31%的单位编制资金预算，预算内容全面性不足。

5.预算执行监督管控不到位

预算执行缺乏科学有力的全流程监督管控。有问卷调查数据显示，公立医院支出和收入下达率不高，48.44%的医院收入预算下达率达到80%~100%，14.06%的医院支出预算下达率达到60%~80%。

全面预算管理工作的中心步骤是预算执行，预算执行是全面预算的具体实施过程，是把预算由预计计划变成实际目标的具体实施步骤。很多公立医院预算执行部门工作流于形式，预算支出未按计划执行，随意调整。

预算执行过程中，也因缺乏信息化工具的支撑，只能对总量进行统计分析，无法深入了解业务开展情况。再加上预算执行反馈机制缺乏，如预算执行缺乏过程监控、执行体系缺失或不健全、执行机构岗位的控制能力不匹配、执行沟通不畅等，即使医院发现预算执行与编制之间出现差异，也不能及时响应和调整预算。

6.预算绩效考核机制缺席

缺乏预算绩效管理意识。很多医院开始注重预算编制，但对后期的执行和绩效评价不够重视，预算绩效理念不足。有调查显示，在调查医院中只有约1/3的医院实行了预算绩效考核。各部门普遍认知是财务部门负责预算的编制、执行及监督评价，故相关职能部门和业务科室对预算绩效管理重视不够，缺乏有效的协调配合，导致业务实施与绩效考核相脱离。

评价指标单一主观。绩效的评价范围主要为各财政资金的使用情况汇报，通常以预算执行率为主，调查显示只有40%左右的医院将预算编制及时性准确性、资金使用效率与效益纳入绩效考核。评价指标主要以主观为主，缺乏可量化的指标，导致业务科室、职能科室偏向部分量化指标，使整个预算执行产生偏差，无法保证执行质量。

7.信息化建设水平限制预算全流程执行

数智时代，信息化推动了医院精细化运营，必然影响着财务预算管理全流程执行。文献调研数据显示，在预算编制环节81.25%的医院认为信息化水平是影响预算编制的重要问题，在预算审批和下达环节，79.69%的医院认为信息化水平是影响该环节的重要原因，在预算执行环节82.81%的医院认为信息化不能支持是影响该环节的重要原因。

随着医院运营的精细化发展，预算工作的开展必须依赖强有力的数据支撑，但大多数医院在预算管理中还是依赖手工表格，未开通相应的信息化系统，导致预算编制、执行不及时。

有些医院的预算管理系统未与业务系统相联，预算数据传递存在信息差，不及时、错误、不准确等，导致医院统计的是错误的开支数据，作出的绩效评价也不精准。

04 优化措施及实践借鉴

三明市第一医院：

三明医改走在全国前列，全面预算管理也是率先探索实践经验，针对上述存在的问题，三明市第一医院给出了他们的应对措施：探索以资源合理配置为导向，本着统筹兼顾、勤俭节约、绩效和收支平衡的政策方针，建立全面预算管理体系。

1.全员性三级预算管理体系

医院制定了健全的预算管理体系，设置了“院级-职能部门-科室”的三级全面预算管理委员会。通过梳理全院科室，包含临床、医技、医辅、后勤科室全部纳入预算管理范围，将各层级相关人员纳入到预算管理工作中，实现了预算的编制、执行及评价全流程全员性参与。

2.预算内容全面性

根据医院实际发展需要及年度目标制定对应的预算，打造统一完善的预算管理内容体系。收入内容主要包含医疗收入、财政项目收入、其他收入等，支出内容主要包含固定资产设备购置支出、采购支出、费用支出等，各归口职能科室负责对应的内容，保证全院的收支资金全部纳入预算管理，形成统一协调的预算管理体系。

3.预算编制方式多样化

医院采用多种编制方法进行编制，为不同类型的预算选择合适的编制方法。

如医疗收入，采用历史数据增量的预算编制方法；固定资产采购、维修、无形资产采购等，主要为零基预算编制法；需根据医院业务活动开展所需资产或资源的配置，采用项目预算。

4.全流程监管预算执行

预算执行前，建立详细的预算项目体系。项目对应业务事项，明确预算项目责任及管理要求，做到有针对性、规范高效的预算管控，通过建立预算指标库的方式，实现预算的实时监控及管理分析。

预算执行中，建立预算执行的预警管控机制。通过数据集成平台和各个系统之间连接，对各个系统的业务进行预算执行控制，当预算执行达到一定比例或额度时，业务系统得到对应的预算执行情况提示，让预算管理者和执行者都能时刻关注到预算执行的情况。

预算执行后，对执行情况进行多维度分析。对收支的达成率、超额等情况分析，为提质降本指导方向和路径，同时指导下一年的预算编制。

医院畅通的信息化系统，将管理系统与业务系统联动集成，标化数据口径，成功将医院的事后补录转化为事前申请、事中控制、事后分析的体系化预算管理，实现各类支出的严格管控和实时监督。

5.详细量化的绩效考评

医院建立了预算绩效考核管理系统，在预算的各阶段设置预算考核目标及评价，从而实现预算绩效的全方位、全过程管理。

项目编制前，预算管理委员会全方位审核项目设置的可行性，同时设置事前绩效目标。

项目执行中，实施预算绩效事中监控，预算管理委员会对预算项目进行规范性审查，同时进行科室自评、职能科室审核、预算管理办公室考评、预算管理委员会评价等，从而实现预算绩效指标的及时评价。

事后强化绩效评价结果的应用，预算绩效纳入科室绩效管理，建立项目或科室激励体系，提高全员对全面预算工作的积极性。

北京协和医院：

北京协和医院认为，全面预算管理既可以实现对资源的优化配置，也融入了对资源使用效果的监督。将全面预算管理工作的有效实施作为医院战略目标实现的重要保障、管理会计实践的重要基础，与其他管理手段的良性互动，可有效提升预算集约管控能力、业务协同服务能力和决策应变能力。

医院认为全面预算主要着力点在战略规划和信息化建设方面：

1.坚持以战略为导向的全面预算管理

战略规划是医院发展的核心，也是医院全面预算管理的出发点和依据。医院将战略规划分解为年度具体的工作计划，以年度计划作为预算编制的主要依据。如医院10年前制定了一个中青年人才培养的长期规划，将此规划分摊在每年的人才培养中，每年预算编制划拨几千万元保障实施。

2.建设三位一体的财务管理信息系统

通过信息化建设，达到用系统化思维实现财务管理全流程贯通。医院从2012年开始，建设了将预算管理、财务核算、成本管理三大职能融为一体的闭环财务管理系统。通过会计核算打下数据基础，成本核算实现管理改善，预算管理达到目标管控，当年的结果再反馈到以后年度预算编制，开创了数据同源、管理同步的医院财务管理先河。

中日友好医院：

中日友好医院认为，落实全面预算管理，是实现发展模式由规模扩张型向质量效益型转变、管理方式由粗放向精细转变的必由之路。全面预算管理应关注战略性、全面性、约束性、绩效性和适应性。

要实施全面预算管理，应着重把握好四个要点分布推进：

1.把握正确方向。对标国家宏观政策，紧密结合医院发展战略。

2.夯实管理基础。构建基于业务活动的预算管理模式，具备以价值形式反映业务活动和管理活动的基础和能力。

3.加强组织管理。通过完善组织建设、明晰部门职责、加强内部联动等措施健全预算管理体系。

4.强化预算约束。预算编制依据应充分、可靠，预算执行应有序、可控，执行结果应可考、可评。

中日友好医院全面预算管理分步推进，还借助了信息化技术提升精细化管理能力。构建了财务、预算一体化系统，实现预算编制有目标、执行有监控、完成有评价、评价有反馈、结果有应用的精细化管理。

05 写在最后

随着医院巡查工作的到来，公立医院全面预算管理也将迎来新的机遇和挑战。医院应正确并认真准备国家的巡查，通过自我检查、被检查、整改等一系列深度迎检，可全面梳理医院全面预算管理工作现状及问题，制定战略规划，为来年预算工作纠偏指明方向。