以机构为支撑的农村社区型照护平台

射阳县，隶属江苏省盐城市，位于苏北沿海中部，是中国南北分界线的东部起点，也是中国和江苏海岸线的中心点。全县总面积7730平方公里，其中海域面积5130平方公里，陆上面积2600平方公里。有趣的是，射阳县是一个属地面积不断扩大的行政区域，每年会因泥沙淤积向大海长出5000亩左右的土地。

射阳县已经连续四年入选全国县域经济百强县。2020年全县实现地区生产总值592.36亿元，一般公共预算收入为30.9亿元，居民人均可支配收入25953元。城乡基本养老保险、城乡基本医疗保险和失业保险的参保率分别达到99.5%、98.5%和98%。

根据“七普”数据，射阳县常住人口76万人（户籍人口90万人）。目前60周岁及以上老年人口24万人，将近占全县常住人口的32%，已属于重度老龄化。全县有空巢、困难、残疾、孤寡、五保等五类困难老人以及80岁及以上的老年人占比高达12%以上。

为了研究如何建立可以在农村基层落地的农村老年服务体系，2019年，上海复旦大学社会发展与公共政策学院和中国社科院社会政策研究中心联合组成了“中国长期照护服务机构运行机制研究”课题组（以下简称“联合课题组”），就此问题进行了专项调研。联合调查组到江苏省射阳县实地考察“金色华年”（上海）养老服务有限公司（以下简称‘金色华年’）”在农村养老服务体系建设方面的实践和探索。此次调查研究形成的成果是论文《县域老年照护体系：概念框架与方案设计》，发表在《江苏社会科学》上。

射阳调查当时，“金色华年”创办刚一年，他们的经验也仅仅是初具雏形。近三年来，按照联合课题组调研成果中提出的理论架构、概念体系和实施方案，“金色华年”在农村养老服务体系的探索中又向前跨出了一大步。

射阳经验是作为实践者的“金色华年”一步一个脚印地干出来的：他们首先是将国际共识、中国传统、当地经验融为一炉，倾力打造“政府—国企—民营”通力合作的专业机构，并以机构为支撑，社区为依托、居家为基础形成一个新型农村养老服务体系；其次是以党建引领养老服务，倾力打造“怀一颗感恩的心，做一个温暖的人”的企业文化，并将“亲社会意识”和“亲社会行为”贯穿到日常的服务中。第三是积极为留守老人，尤其是有照护依赖的老人提供服务，同时也为农村留守妇女提供就业机会。第四是通过弘扬孝道文化、整合为老服务、提供居家养老、定期送教下乡、倡导社区互助等方式和路径，把党和政府的温暖送到了老年人群体中，让农村老年人有获得感、安全感、幸福感，能健康、快乐、有尊严地度过晚年生涯。

具体而言，射阳经验表现在以下8个方面：

1．政府、国企、民企通力合作打造专业养老机构

2018年年初，“金色华年”受射阳县民政局委托，在射阳县开展农村居家养老服务。在将近3年的时间里，“金色华年”在农村养老服务方面取得了一定的成绩，这要归功于各方面的大力支持。在将近4年的服务实践中，首先是射阳县民政局与国有企业新华网江苏有限公司（以下简称“江苏新华网”）就智慧居家养老服务签订合作协议，[3] 射阳县人民政府投入提供居家服务所需的经费，江苏新华网投入智慧居家服务所需的设备和技术。然后，民营企业“金色华年”扮演的是“轻资产的养老服务经营商”的角色，向射阳县民政局和江苏新华网承包了居家服务业务，为有需要的农村老人提供上门服务。这样就形成了“政府—国企—民企”通力合作的农村养老服务模式。

通过复旦大学和中国社科院联合调查组的调研活动，“金色华年”接受了学术理论界专家学者有用的政策建议，并且运用到实践中，再次把合作的范围扩大，形成了“政府部门、国有企企、民营企业、大学、科研机构”五位一体的“科研—实践”体系，为射阳县农村养老体系建设融入了学术理论上的意义。

理论视点：在21世纪，每个国家都需要建立一个提供老年照护的社会系统，其目标是促进社会凝聚力。老年照护系统应该包括机构服务、居家服务、社区服务以及整合以上三种服务以达到“1＋1＋1＞3”的整体性目标，以使需要照护的老年人能够继续做他们珍视的事情并过上有尊严的生活。扮演“支撑”角色的“机构”应该是广义的，是囊括了各种处于不同层次、提供不同照护服务的“平台领导型”老年照护机构。

2．将农村富余劳动力转变成养老服务生力军

“金色华年”应射阳县民政局和江苏新华网的邀请，在射阳县承接了134个自然村和居委会以及3个江苏农垦集团的农场、1个省直管的盐场的居家老年服务。“十二五”以来，全国养老服务搞得轰轰烈烈，但大多集中在城市，尤其是特大城市和超大城市；而农村老年服务显然是被忽视了。目前，农村养老面临困境：若提供机构服务，因为自50年代中实行五保制度以来，农村养老机构——敬老院就是专为孤寡老人所设。无儿无女的老人采取敬老院，这种影响根深蒂固，所以农村老年人一般不太接受。若提供居家服务，因为大多农村地区相对地广人稀，上门服务化在路上的时间太多，成本上难以承受。

“金色华年”针对农村的实际情况，想出了一个“金点子”，就是要把农村富余劳动力，尤其是中年妇女，组织起来，成为养老服务的主力军。做法其实很简单，就是在每个村落实一、二位农村妇女担任照护员，并成为“金色华年”的员工。

农村的中年妇女，外出打工在劳动力市场上竞争力不强，加上家里总还有些家务事需要打理，因此留守在家的并不少见。如果在家里就可以就业，工作的自由度又相对较大，安排好空余时间为同村老人做好服务（对于她们来说，就是多做一份家务事）就可以挣钱，何乐而不为？从老年人及其家属的角度看，这些照护员都是平日里常有来往且知根知底的乡里乡亲，因此也更容易接受她们提供的服务。于是，“金色华年”在134个村居、4个农场、盐场中，招聘了照护员140余人，上门居家服务基本上实现了全覆盖。

如何让农村妇女成为合格的照护员，“金色华年”花了不少心思。针对农村员工职业意识淡薄、集体观念不强、工作时间零散、工作流动性大等特点，在上岗前就要进行严格的培训培训。培训内容既包括职业道德，也包括职业技能。服务的方式是：在照护员的手机上安装江苏新华网专门设计的智慧养老APP。老人有需要，服务订单就有“金色华年”的控制台通过APP即时发到他们的手机上。他们接到订单就放下手上的家事农事，上门为老人提供服务，包括生活照料、精神慰藉，还有独具农村特色的帮农服务。现在，每名照护员的月收入平均可达3000元左右。

“金色华年”的服务流程是这样的：需要服务的老人经过民政系统评估，确定了老人的资格与具体需求，然后以政府购买服务的方式，由“金色华年”提供服务。刚开始老百姓并不认可这种服务方式，有非议，有责难。但经过综合培训的照护员，深入基层，走访、慰问2000多位高龄、失独、失偶、失能、空巢、五保、困难的老人和弱势群体，耐心、细致地逐户宣传党和政府的政策。在服务过程中，夏日顶着炎炎烈日，冬季冒着寒风雨雪，以周到、专业的服务，终于打开了射阳县居家养老服务的局面，得到了公众，尤其是老年人的广泛认可。纷纷称赞党的政策好，农村养老服务是为人民办实事。从2018年到2021 年，“金色华年”累计提供居家养老服务达到50万人次。

理论视点：老年人选择在家中接受照护服务应该是常态。按国际经验，接受居家照护的老人可以达到95%以上。从政策理念上说，这叫“原址安老”，这个理念被包括在联合国老年人原则之中。在老年照护体系中，非正规照护者应该是主力。当有设计周到的照护方案可供选择时，非正式照护人员可圆满完成照护责任，非正式照护人员会在执行这些照护方案中发挥着关键的作用。

3．以“以人为本”的理念打造养老服务企业文化

“金色华年”的管理是从员工思想意识着手的，始终把加强员工的思想建设放在第一位，倡导“不是亲人，关爱胜亲人”的服务理念。“金色华年”积极引导全体员工弘扬传统文化，其宗旨是“怀一颗感恩的心，做一个温暖的人”，定期不定期的举办团康活动、送教下乡、综合为老服务、技能大比武、线下线上读书会、养老护理技能培训等活动，通过“温度感、家庭感、亲情感、保障感、归属感、凝聚感、责任感、带头感、先进感、自豪感”的十感行为，使“金色华年”的照护员从农村妇女、家庭主妇华丽转身为职场新女性。他们自觉践行“金色华年”的宗旨，把自身的快乐融入服务过程中，用微笑和活力去感染他人、帮助他人，强调用智慧服务社会、用热诚抚慰生命，用行动传播爱心，在奉献中体味快乐、收获幸福，成为一支有爱心、耐心、责任心、有专业素养、有温度的照护团队。

在老年照护工作中，红色文化给“金色年华”奠定了“服务人民”的基色。射阳是抗日战争时新四军的根据地，红色传统和革命精神深入人心。在这样积极向上的氛围中，“金色华年”以党建为中心，成立了临时党支部以及妇女联合会、红十字会志愿服务队、爱心基金会，等等。并依靠当地各级党委、政府、人大、政协机关和群团组织以及企事业单位，在服务机构的中心站点设立了政协委员联络室、离退休人员活动中心、退役军人活动中心、侨联工作站、社区老年艺术团、“四点半课堂”等，既把群体组织的功能下沉到基层，又通过群体组织的社会效应，带动养老服务工作的开展。

理论视点：在马斯洛的需要层次论中，建立在亲社会的意识、人格和行为基础上的“帮助别人”的需要，被戴上了人类最高层次精神需要的桂冠。具有以上正能量的社会心理会最终体现在“以人为本”的服务理念中，进而促进服务机构在资金、管理和供给等方面进行改革，使所有老人都能获得安全、有效、及时、高效和质量合格的照护服务，并满足老人的需求，符合老人的偏好——“以人为本”的照护原则应该应用于老年机构服务中的每一次人际互动。

4．利用智慧养老信息管理系统把握服务质量

在当今中国，养老服务的监督机制是一个敏感的话题，尤其在农村。“金色华年”的照护员分散在各村，并在接到服务订单后自行提供服务，这样的服务方式更容易引起质疑。为了解决这个老大难问题，“金色华年”的合作伙伴江苏新华网提供了他们设计的智能软件，在中心站点的控制室中，智能平台的大屏幕上显示着照护员每天的活动轨迹，我们也随时可以与照护员通过手机通话，并通过视频、音频从线上监督照护员的服务行为和倾听接受服务的老年人及其家属的意见。

在运用智慧养老软件的同时，“金色华年”也仍然采用传统管理方法，很重视人的作用，建立了“县民政局＋镇民政办＋村民政专员＋村老年协会＋机构质量监督”五层监督管理网络。尤其是老年协会，都是本村的熟人，有他们“明察暗访”，及时反馈真实的服务状况。这些反馈意见都详细记在服务台账上，然后每月根据服务频次、服务满意度（包括投诉）两个指标，对照护员进行考核和奖惩，即时兑现，促使他们比学赶超，努力提升服务质量。

数字技术和互联网的新思想、新思维，对政府落实政策和执行监管，对企业提供专业服务并接受监督提供了直接的、可视的、即时互动的管理监督方式。同时也为政府制定政策提供了大数据的支持。线上信息化的管理加上线下的人对人的服务和监督，把农村养老服务从随意性、碎片化转向专业性、系统化发展。

理论视点：智慧型老年服务以健康老龄化的国际共识为基本理念，以智能化、机器人、网络化、物联网、大数据、云计算等前沿科技和信息技术为手段，面向居家老人和老年服务机构提供的快捷、高效的现代服务体系。但是，必须注意的是：照护工作的亲情慰藉性质限制了机器人和其他技术替代人类劳动力潜在的可能性。在大多数情况下，智慧型老年服务必须与人对人的服务紧密结合才能真正有所作为。

5．定期送教下乡到一线培训准正式的照护员

建立农村养老服务体系，核心是专业化。因此，要将农村妇女培养成“准正式照护者”，她们专业能力的提升并不是一次上岗培训就能一劳永逸的。经常性的集中培训在农村又受到环境和条件的限制，散落各村居的照护员给持续的再培训增添了困难。“金色华年”采取的对策是“送教下乡”，即建立专门的培训团队，将老年照护、健康知识和相关的方法、技巧也来个“上门服务”。培训教师一个村接着一个村走，除了照护的知识和方法、技巧，还有急救知识、健康理念、维权意识打包送到农村。“送教下乡”的受益者不光是机构的照护员，村里的老人及其家属也可以前来听讲，这样就达到了广泛普及的目的。截止到2021年9月，接受培训的受众已经达到20000多人次。近年来，为适应新冠疫情下的新形势，“金色华年”还把线下培训搬到了线上，让照护员和有需要的村民随时随地都可以使用智能终端设备，通过视频、音频参加学习。

理论视点：老年照护强调的是专业性，当老年人的日常生活离不开别人帮助时，如何帮助老人就成了专业技术。一般来说，大多数非正式照护者都需要接受教育和培训，内容通常是关于老年人的健康问题及相应后果和预期进展，以及帮助老年人在家中正常生活的方法。老年照护工作者还需要了解如何从以人为本的角度为老年人提供照护，以及如何在多学科的团队中工作。这些技术和知识层面的培训，应该以老年照护机构在社区层面上实施。

6．在乡村建设老年人日间照料中心——互助小院

在促进农村养老服务全覆盖的过程中，“金色华年”发现，有一些有照护依赖但家中又无人照顾的老人，受到经济状况、传统观念的影响，不愿离家入住镇上或县里的养老机构。因此，“金色华年”就尝试在村里建立集中照护点，命名为“互助小院”。具体的做法是：有的照护员家里住房比较宽敞，自己空余时间也比较多。“金色华年”就与其签订协议使其成为建设互助小院的合伙人。“金色华年”投资将部分空置房间按统一的要求进行适老化改造和装修，然后将本村乃至邻村有刚性需求的老人集中到互助小院，由照护员提供日间照料，有需要的也可以留宿长住。互助小院的照护方式让老人虽然离家但不离开熟悉的地理和人文环境，很受欢迎。在服务实践中，互助小院又逐渐发展为村里的老年活动中心，村里的老人也常来此聚会，喝茶聊天、下棋打牌。这种方式既有专门的照护员提供服务，老人之间也可以相互照顾。专门的照护者可获得劳动报酬，参与照护互助的活力老人则通过时间银行存储劳动所得，以备不时之需。

“金色华年”计划将互助小院作为农村养老体系的一种主要方式，以规模化、标准化、品牌化的方式连锁发展，力争尽快铺开，让更多农村老人享受到专业照护服务。但是，互助小院的运作也遇到一些问题，譬如，因为农村的住房没有产权证，虽然装修达到消防标准，但办不了消防许可，这些问题也严重制约着“互助小院”的推广。

理论视点：广义的机构服务应该着重以社区平台来谋求发展，成为一种以基层社区为平台的“街坊生意”。同时按实事求是的原则而不是以其他的功利性动机来扩大老年照护的基础设施建设，关注基于社区和家庭的照护。因此，创建众多车去层面的效率高、效果好的日间照护中心并连成网络，纳入社区志愿者共同工作，从而使社区服务和家庭照护体系得以扩展。

7．开展基层综合为老服务提供“四送三普两防”

农村养老服务做的是“街坊生意”，所以对一时没有照护刚需的老人，也要通过各种志愿活动，和老人搞好关系。农村老人居住分散，生活比较单调。“金色华年”就又担负起组织综合为老活动的义务，为农村老人提供“四送三普两防”（四送：送政策、送知识、送技能、送温暖；三普：普及消防安全知识、普及老人权益保障、普及自我保护意识；二防：防诈骗、防意外）。组织照护员开展教农村老人学习康复操，给老人做健康体检、理发、剪指甲等为老服务活动，截止2021年9月，累计达5000场次。既在生活上方便农村老人，也使他们排除寂寞，生活有乐趣，

另外，农村老人习惯终身劳作，但收获的农产品没有销售渠道，以致在经济上对子女的依赖性较强。“金色华年”组织照护员献爱心，帮助老人将他们种的蔬菜、养的鸡鸭等农副产品拿到市场销售。老人通过力所能及的生产劳动有益身心健康，可以延缓身体机能的衰退；而劳动所得又减轻了子女负担，有利于家庭和睦和社会和谐。

理论视点：联合国提出的“老年友好”的理念落实到社区层面因为更接地气而显得更有活力和魅力。通过适当的政策、服务和结构将包括物质环境和社会环境的各种因素结合起来，更多地支持社区参与，要让老年人和照护者了解如何使用社区资源，让社区和邻里更直接地参与支持性照护，特别是通过鼓励志愿工作，让年长的社区成员也能够做出贡献。

8．以孝道为动力推进农村老人的非正式照护

“金色华年”在提供居家养老上门服务的过程中发现，一些农村因传统观念的影响，骨子里认为自己是有儿有女的，不能让别人来照顾。还有一些老人虽然健康状况和自理能力已经较差，但个性刚强且不服老，凡事还是愿意自己亲力亲为，不愿别人插手。

对于这些不接受上门服务的老人，“金色华年”首先是让护理员前去做思想工作；护理员做不通的，企业领导上门做工作，还邀请村居干部、老人亲属帮助说服。有些老人实在说服不了，就采取变通的办法，对老人的家庭成员进行上岗培训后，使其成为非正式照护者和“金色华年”的兼职员工，对老人提供照护服务。“金色华年”认为：既然政府购买了服务，就要负责到底。这样的变通，也可以说是创新，最后达到养老服务全覆盖的目标。

理论视点：所有的长期照护——甚至是由家庭成员无偿提供的照护——都是有代价的，依靠无偿的非正式照护者而不给予额外支持已经不具有可持续性了。一些国家直接向照护者支付费用，既支持他们发挥照护作用也补偿了他们潜在的收入损失。用家庭成员照顾老人可能非常熟练且有经验，在一些国家，他们也可以获得政府的现金奖励或参加保险。

结语

射阳，是一个充满神话色彩的地方。建县于1942年的射阳，以“后羿射日”命名，在抗日战争需困难的时候张扬着对胜利的企盼；“精卫填海”的神话据说也发生在此地，这可能与其不断延伸，步步为营地逼退大海的海岸线相关。但是不管是“后羿射日”，还是“精卫填海”，都反映了一种迎难而上的奋斗精神。

上述8点射阳经验可贵在何处？先说三个应该引起我们的严重关注的关于中国人口老龄化的趋势分析：其一，定性分析：中国人口老龄化的不良后果在未来会集中到农村，这项趋势性的预判正在逐渐地变成事实；其二，定量分析：从2020年第七次人口普查的数据看，以常住人口为基数，以“60岁及以上”为标准计算，农村老龄化率（23.81%）已经远远超过城镇老龄化率（15.81%），并且已经达到中度老龄化程度。其三，政策评估：一直以来，养老服务政策的关注点始终聚焦于城市。至于农村，今后若干年中的主要对策仅仅是恐怕不解渴的“互助养老”。而在银发浪潮席卷全国乃至全球之际，射阳县迎难而上的精神又从被视为“最困难”的农村老年照护体系开始了新的探索。

四年来“金色华年”构建以“政府购买服务为依托、企业创业创新为主导、志愿服务为补充、基层组织和社会力量支持为辅助，居家、社区、机构相结合，医养、康养相融合、利用智慧平台促进养老产业发展”的七位一体的农村养老服务体系，实现以中心城区养老机构、社区综合为老服务中心、乡镇敬老院、村级幸福小院、邻里互助、家庭养老床位”六级纵向网格化养老服务网络，以机构为核心，延伸到村居建立互助小院，再辐射到居家老人和家庭养老床位，实现了养老服务全覆盖。

射阳的农村养老服务体系看来很“土”，而且有一些做法在以往的民政工作中还都能找到影子。在过往的农村民生保障工作中，也产生过很多地方性的经验。但大多热闹了一阵之后，就又重归沉寂。其原因除了行政体系好大喜功、喜新厌旧的坏习惯之外，经验本身是否能真正扎根也是值得深思的问题。射阳经验中，一个专业服务机构——“金色华年”挑起了大梁，并扬言要做百年老店。如果真正得到政府的认可和支持，这样的可持续性是有可能实现的。这也是射阳经验的精髓，说白了，就是农村老年照护也应该“以机构为支撑”。

射阳的农村养老服务经验接地气，可推广，易复制，中国其他地方的农村老年照护服务可以用作参考和借鉴。

一直以来，养老服务政策的关注点始终聚焦于城市。至于农村，今后若干年中的主要对策仅仅是恐怕不解渴的“互助养老”。而在银发浪潮席卷全国乃至全球之际，射阳县迎难而上的精神又从被视为“最困难”的农村老年照护体系开始了新的探索。

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