中国经验：国家基本公共卫生服务项目十年评价（ 2009—2019 年）

本文来源：

关键词：公共卫生；国家基本公共卫生服务项目；公共卫生系统研究；评价研究；经验；中国

尤莉莉，刘远立 . 国家基本公共卫生服务项目十年评价（2009—2019 年）：实施国家基本公共卫生服务项目的意义和经验［J］. 中国全科医学，2022，25（26）：3203-3208. ????（点击查看原文）

作者：尤莉莉，刘远立

通信作者：刘远立，教授，博士生导师；

2019 年是国家基本公共卫生服务项目实施10周年，本文基于国家基本公共卫生服务项目实施十年效果评估项目，从全民健康覆盖、健康中国战略、深化医疗卫生体制改革和重大制度性创新四个方面，总结了实施国家基本公共卫生服务项目重要意义。

梳理出项目取得成功的几项主要经验；从历史性视角，通过对由中国政府主导的这一重大惠民工程的成果加以总结，以期向国内外展示新时期初级卫生保健工作的中国道路、中国实践和中国经验。

01   建立健全强有力的项目组织管理体系  

（上下滑动查看详情）

2009年，《意见》指出“明确国家基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，促进基本公共卫生服务逐步均等化”，提出了加强公共卫生服务体系，完善基层医疗机构的公共卫生服务能力，明确公共卫生服务的职能、目标和任务，并首次提出实施基本公共卫生服务项目。同年7月发布《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》提出“在实施国家基本公共卫生服务项目过程中，要明确政府责任”。项目实施十年来，各级政府对该项目给予了高度重视，以经费拨付和监管考核为主要抓手，加强组织管理，落实政府、相关职能部门和基层机构的主体责任，确保服务项目有效开展。国家卫生健康委员会每年均会发布相关通知，明确年度工作要求与工作重点，在项目管理中发挥了国家层面的“指挥棒”作用，保障了项目实施的统一化和规范化。全国各省（自治区、直辖市）卫生行政部门陆续制定了针对本省的各项项目管理办法，包括资金管理、人员培训、绩效考核等各个方面，以规范和指导省内各地区项目的开展，各级地方政府和卫生行政部门在省级管理规定的基础上进一步细化项目管理办法。至此，国家基本公共卫生服务项目实施十年来，已经形成了国家、省级、市、县（区）逐级的组织管理体系，在自上而下统一部署的基础上，各地方立足实际，发挥所长，因地制宜，组织管理制度和体系不断完善。

02   稳步提高的财政支持力度  

国家基本公共卫生服务项目建立了“财政预算、分级承担、县区为主、中央补助”的长效资金筹集机制，中央补助资金重点向困难地区倾斜，西部补助80%，中部补助60%，东部补助10%~50%，通过中央财政转移支付的方式，体现了卫生公平性。2010年，中华人民共和国财政部、卫生部出台了《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》，建立健全国家基本公共卫生服务项目的经费保障机制，中央及地方政府共同承担经费拨付及管理的主体责任，中央通过专项转移支付对地方开展基本公共卫生服务予以补助，中央财政补助资金按照“当年预拨，次年结算”的办法下达，当年按照服务人口、人均经费标准预拨补助资金，次年根据基本公共卫生服务项目绩效考核情况结算。同年，为加强了基层医疗卫生机构的财务管理与监督，《基层医疗卫生机构财务制度》和《基层医疗卫生机构会计制度》相继出台，明确了基本公共卫生服务资金在收入和支出上的明细，加强了基层医疗卫生机构财务管理和监督，规范了其财务行为，提高了资金使用效益，同时规范了基层医疗卫生机构的会计核算，保证了会计信息的真实、完整。2015年12月，财政部、卫生计生委、食品药品监管总局、中医药局联合印发《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》，为规范和加强中央财政公共卫生服务补助资金管理，提高资金使用效益，对国家基本公共卫生服务项目的资金分配制度进一步细化，以各地实际服务的常住人口数量、国家规定的人均经费标准，不同地区财力状况以及绩效考核情况作为国家基本公共卫生补助资金的分配标准。

据测算，2009—2019年各级政府在基本公共卫生服务项目补助资金累计投入达到5 488.23亿元，项目补助经费标准从2009年人均15元稳步提高至2019年人均69元，基本公共卫生服务项目经费在国内生产总值（GDP）中的占比由2009年的5.6/10 000，增长至2019年9.6/10 000，见表1。此外，2011—2019年，中央财政累计安排2 110.5亿元支持全国14.4万个医疗卫生机构基础设施建设，其中，854.6亿元用于3 294个县级医院建设，236.1亿元用于2.04万个乡镇卫生院建设，3亿元用于165个社区卫生服务中心建设，52.5亿元用于10.8万个村卫生室建设，44.3亿元用于71个基层医疗卫生服务信息系统建设。中央及地方财政对基本公共卫生服务项目及基层医疗卫生机构建设的大力投入，是该项目持续实施，取得成效的根本保障。

03   项目实施遵循循序渐进的原则  

随着居民健康需求发生转变，国家基本公共卫生服务项目也在逐步增加，服务内容不断丰富。2009年基本公共卫生服务项目的服务内容包括：城乡居民健康档案管理、健康教育、0~36个月儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、预防接种、传染病报告和处理、高血压和糖尿病患者健康管理、严重精神障碍患者管理共9类35项。为了保障基本公共卫生服务项目实施的规范化、标准化与精细化，卫生部出台了《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》，该规范对基本公共卫生服务项目中各服务类别的服务对象、服务内容、服务流程、服务要求、考核指标及服务记录表单的填写等做出了明确规定；2011年将卫生监督协管纳入国家基本公共卫生服务项目，同时制订了《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》，对各项服务内容与服务流程进行了补充和完善；2013年将老年人及儿童的中医药健康管理纳入基本公共卫生服务项目；2015年将肺结核患者健康管理纳入基本公共卫生服务项目，项目类别增加为12类45项；2017年将免费提供避孕药具和健康素养促进行动纳入国家基本公共卫生服务项目，修订并发布了新版《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》，规范对部分工作指标进行了精简；2019年，将重大公共卫生服务项目纳入基本公共卫生服务项目中，包括了地方病防治、职业病防治、重大疾病及危害因素监测、疾病预防控制、妇幼健康服务、老年健康与医养结合服务等19类项目工作；同年，发布《新划入基本公共卫生服务相关工作规范（2019年版）》，对新纳入基本公共卫生的19类项目进行了工作规范要求。

044   提倡和鼓励因地制宜的地方探索  

各地区为有效推进基本公共卫生服务项目，探索了具有地方特色的开展方式和方法，创新公共卫生服务模式，例如，湖北省宜昌市通过信息化助力智慧城市建设，不断提升公共卫生服务水平，利用智慧城市-智慧健康医疗建设契机，宜昌市疾病预防控制中心主导构建了健康管理数据分析中心，依托于三峡云计算中心大数据平台实现数据的存储，分析中心负责大数据的挖掘、分析和利用工作。充分发挥互联网、物联网技术优势，高效、便捷地提供公共卫生服务，不断拓展电子健康档案内涵，在传统居民电子健康档案的基础上，整合了电子病案、处方信息、体检信息等，形成一份动态、实时的电子健康档案，实现“一人一卡、一人一档、记录一生、服务一生”。开展疾病全程管理信息化，实现真正的“医防合作”。以慢性病、结核病为切入点，利用区域人口健康信息化，依托健康管理大数据平台，打通慢性病和结核病报告、转诊、追踪、到位登记、分拣、随访、关怀等管理的各个环节，利用信息化手段探索疾病管理“新模式”，明确各方职责，让“医防合作”落到实处。　

规定任务与自选动作相结合，丰富公共卫生服务内容。四川省泸州市开展全民预防保健工程，2014年9月，泸州在国家级贫困县叙永县率先开展全民预防保健服务体系建设试点，并于2016年3月在泸州市全面实施全民预防保健工程。预防保健工程内容主要包括：开展全民健康体检，健康体检对象为常住人口；建立健康档案，充分利用健康体检的结果，全面掌握群众的健康状况；开展健康管理，根据体检结果将健康管理人群分为三类：一般管理人群、重点管理人群、精准管理人群，对不同个体、家庭和群体开展有针对性的健康指导和健康干预。泸州市在推进全民预防保健工程实施的同时创新服务模式，探索“1+1+1”组合式家庭医生团队服务模式，提高服务能力。全民预防保健工程在国家基本公共卫生服务项目的基础上，以落实全民免费体检、人人建立健康档案、实施健康管理三大任务为抓手，构建了“五位一体”（集健康教育与健康促进、中医养生保健治疗、疾病预防控制、妇幼保健与计划生育服务、健康信息化管理于一体）的服务体系，探索出一条“以治病为中心”向“以健康为中心”转变的新路径。

05   坚持赏罚分明的绩效考核  

国家基本公共卫生服务的有效开展离不开政府对项目实施情况的考核与监督。2010年卫生部和财政部出台了《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》，建立健全了国家基本公共卫生服务项目绩效考核的工作制度，完善了项目长效管理机制，明确了项目绩效考核的工作原则和要求。为进一步规范国家基本公共卫生服务的绩效考核工作，2015年出台了《国家基本公共卫生服务项目绩效考核指导方案》，该文件对考核指标体系进一步的细化，主要考核内容包括：组织管理、资金管理、项目执行和项目效果。构建以县级为主，逐级考核，基层机构自查，县级全面考核、市级及以上抽查复核的考核格局。高度重视项目绩效考核的结果运用，将项目考核结果作为核拨项目经费、核发医务人员绩效工资的重要依据，发挥绩效考核的引导和激励作用，调动基层开展基本公共卫生服务项目的积极性。实施奖罚并重，跟踪整改，根据考核发现的问题及时整改，持续改进项目工作。

综上所述，无论是对于国内还是国际上，实施国家基本公共卫生服务项目都具有重要的现实和历史意义。无论发达国家或发展中国家，多国均结合本国国情制定了相应的基本公共卫生服务项目或全民健康覆盖计划服务包等卫生服务来促进本国人群健康，践行全民健康覆盖，以保障人人享有适宜的卫生保健服务 。

我国的基本公共卫生服务项目在区域间存在明显差距情况下得以成功实施，首先离不开中央人民政府对经济欠发达地区在经费上的大力支持；其次，行业主管部门（特别是国家卫生健康委基层卫生健康司）在项目的实施规范、考核指标的确定、典型经验的总结推广等方面所给予的专业指导、行政督导发挥了重要的推动作用。正是在相关管理部门的支持和推动之下，各地因地制宜实施项目的积极性和创造性被极大地调动起来，使得项目能够真正落地见效。

展望未来，作为“十四五规划”提升民生福祉的重要组成部分，全面推进健康中国建设、建立强大的公共卫生体系等任务的落实必将推动我国整个卫生健康领域和社会文化的发展从“被动治病”更加积极地转向“主动健康”，而如何有效地实现这个转变，实施国家基本公共卫生服务项目的成功经验可以提供实操性较强的启发和借鉴。 

END