从一例玩忽职守罪案看医院管理风险

一、案情简述

张某系某医院副院长，分管医保、医技、设备、新农合。2011年，医院与区民政救助中心签订《城乡医疗救助定点医疗机构服务协议书》，由医保办具体负责办理城乡医疗救助资格审核和资金发放业务，财务科负责资金垫付、回收及管理工作。按照正常工作流程，审核人（医保办刘某、于某）将患者提供的收据、诊断书、报销凭证、低保证凭证、身份证等证件进行核对并输入民政救助系统，核对无误后打印出一式四联的《城乡特困居民医疗救助金发放凭证》（以下简称“发放凭证”），审核人在会计和出纳两栏处盖章，盖好章之后将发放凭证和患者提供的原始单据材料一并交科长聂某审批并盖章，然后将上述材料交给副院长张某审批并盖章，之后再由领款人或代办人（患者或其亲属）签字，并由刘某或于某将发放凭证交给曹某，由其按发放凭证上的救助金额发放给患者。根据医院和民政救助中心约定，由医院先行垫付医疗救助金，故每天早上由曹某到财务科预支，曹某不在时则由刘某和于某预支，下班前出纳员到医保办曹某处结账，取回发放凭证和余额，出纳凭证下现金日记账与发放凭证交财务科长陈某，由陈某审核下财务账，并由财务科与民政救助中心和医保办定期对账，了解医疗救助金垫付和回拨情况。

实际工作中，随着医保办工作量增加，张某和聂某商量参考其他医院的做法，决定由医保科统一保管四个人的名章，经办人制作发放凭证后，可直接盖聂某和张某的名章，而聂某和张某便不审核发放凭证及后附资料了。同时，财务科每月在刘某提供的医疗救助情况表上盖财务专用章，然后由刘某持表与民政救助中心对账，民政局根据盖了财务专用章的表格金额回拨垫付款项。而财务科将民政回拨款设为应收医疗款会计项目，而垫付款（医保办预支款）设为预收医疗款，造成科目不统一，导致应收医疗款无法核算，且也未与医保办定期对账，也未就垫付资金表与原始凭证进行认真核算，并于四年后才发现医院430余万的财产被单位工作人员骗取。经法院查明，张某在主管城乡特困居民医疗救助工作中，不认真履行城乡医疗救助金发放凭证的审批职责，擅自将审批名章交给刘某保管，致使本单位工作人员刘某利用职务之便制作虚假的城乡医疗救助金发放凭证贪污公款430余万元并不能归还，使公共财产遭受重大损失。二审法院判决张某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。（本案例来源于北大法宝司法案例库，案号：（2017）吉01刑终23号）

二、管理漏洞

根据法院查明的事实，结合城乡医疗救助业务办理人员的证人证言和供述内容，梳理出医院在城乡医疗救助业务办理中的管理漏洞如下：

1、制度不健全，职责交叉模糊。

医院虽然就城乡医疗救助工作建立了明确的业务流程，但在人员配置和岗位职责方面存在不足：一是一岗多职，缺乏职责约束，如医保办科员刘某，负责被救助对象资料审核、数据录入、制证和会计出纳栏盖章和对账，存在伪造资料的空间；二是协作科室职责不清，容易造成监管漏洞，如医保办刘某行使财务科职能与民政局救助科对账，容易遗漏风险；三是未建立事中和事后监管制度，如本案单位工作人员套取单位经营资金长达四年未被发现，且医保科和财务科也未进行定期对账，同时未见年度审计情况。

2、审批流于形式，个人印章管理混乱。

鉴于医院医保办工作繁重，借鉴其他医院做法，医保办主任聂某和分管医保副院长张某一致同意以盖个人印章代替审批，并将四个名章放置在一处，随取随用，未分开保管，无申请记录，也无使用记录，使得审批流于形式。同时，发放凭证审查重形式，轻实质，如因形式审查而未发现发放凭证缺少医疗保障号和家庭编码两项，如财务科审查限于发放金额和领导盖章，而非定期核对账单和检查会计科目，增加了日常监管风险。

3、补助金发放不规范，违法成本低。

一方面，资金以现金的方式发放，难以追溯，增加管理成本；另一方面，申领人仅凭患者本人身份证和医保卡即可领取，而非本人，难以确定是否真正发放。

三、防范建议

1、建立健全工作制度和实施方案，明确科室及岗位职责。

医保办和财务科在医疗资金收支环节属于紧密协作的两个职能科室，因此在接受国家委托的行政管理事项时，理应建立健全工作制度和实施方案，包括实施目的，人员组成，科室岗位职责，同时，通过会议或培训明确工作要旨和解读岗位职责，避免科室职能交叉，岗位责任不明，难以事后追责，增加管理成本。本案中，财务科应自行与民政救助科对账，而非医保办工作人员代为行使，预支款项仅限一人，而非多人，审核制证和出纳、会计栏盖章人员应分离，而非同一人。

2、严格遵循审批流程，妥善保管个人印章。

审批意味着责任。故建议医院管理人员亲自审核，盖个人印章不能代替审核，同时，医院管理人员如无必要，不刻制个人印章，如需使用，则个人保管为妥。如授权保管，则使用人与保管人不得为同一人，并增加使用申请和审批记录（如电子版批阅，授权加盖名章），同时，定期检查个人印章使用情况。

3、加强财务安全管理，规范发放补助金。

一是定期对账，定期核查垫付和回拨情况，形成记录；二是材料审查内容和形式并重，认真履行岗位职责，避免监管留白或漏洞；三是首选转账支付，减少现金支付，避免代领风险；四是完善非本人申领审核材料，包括受托人身份信息、授权委托书和亲属关系证明等资料；五是加强审计，定期稽核，强化事中事后监管；六是加强加强与资金来源或授权部门的沟通，充分履行管理职责。

综上，医院在管理活动中，对于国家授权的行政管理事项，应严格履行岗位职责，如不履行或者不认真履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，将承担不利的法律后果，如玩忽职守罪。

（作者：刘春林，四川闰则律师事务所律师）