重磅 | 药品监管新制度（MAH）的九问九答之一

作者：王雪

编辑：刘健

引言：

自2015年，部分地方开展上市许可持有人制度试点，到2019年新修订的《药品管理法》发布，药品上市许可持有人制度全面推开，制度红利将全面释放。四年的试点工作，为上市许可持有人制度的全面实施积累了大量经验。国家市场监管总局于2020年3月陆续发布《药品注册管理办法》（总局27号令）和《药品生产监督管理办法》（总局28号令），全面落实药品上市许可持有人制度。

李林老师：

我查了一下，在新修订的《药品管理法》中，一个新词竟出现了74次之多，这是我国自1985年开始实施《药品法》以来所罕见的。这个新词就是“药品上市许可持有人”。请教杨悦老师：这项制度设计的初衷和目的是什么？从企业管理者的角度，应当如何学习和了解这项新的药品监管制度？

杨悦老师：

实施上市许可持有人制度的目的与意义

2015年8月18日，国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号），这个吹响药品审评审批改革号角的国务院文件主要针对的主要问题是：药品医疗器械审评审批中存在的问题日益突出，注册申请资料质量不高，审评过程中需要多次补充完善，严重影响审评审批效率；仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争，部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距；临床急需新药的上市审批时间过长，药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。该文件明确提出要实现鼓励研究和创制新药的目标，开展上市许可持有人制度试点。

2015年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《关于授权国务院在部分地方开展上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、四川十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，期限为三年，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

2016年5月26日《国务院办公厅关于印发药品上市许可持有人制度试点方案的通知》[国办发〔2016〕41号]（以下简称试点方案）是上市许可持有人制度试点真正落地的标志性文件。试点方案主要内容是围绕允许试点行政区域内的药品研发机构或者科研人员作为药品注册申请人（简称申请人），提交药物临床试验申请、药品上市申请，申请人取得药品上市许可及药品批准文号的，可以成为药品上市许可持有人（简称上市许可持有人）。上市许可持有人不具备相应生产资质的，须委托试点行政区域内具备资质的药品生产企业（以下称受托生产企业）生产批准上市的药品。上市许可持有人具备相应生产资质的，可以自行生产，也可以委托受托生产企业生产。试点行政区域内的药品生产企业参照本方案中上市许可持有人的有关规定执行。试点方案对试点区域的政策利好可以概括为“注册申请放开、委托生产放开、技术转让放开”。

2017年8月21日，《国家食品药品监管总局关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》（食药监药化管〔2017〕68号），对试点方案国办发〔2016〕41号文的前期试点过程中发现的问题和障碍予以排除，在鼓励创新、优化资源配置方面释放重要利好。

2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定将开展药品上市许可持有人试点工作延长一年。

2019年8月26日，新修订的《中华人民共和国药品管理法》经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，将药品上市许可持有人制度作为修订主线，专设第三章“药品上市许可持有人”，药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中的药品安全性、有效性和质量可靠性负责。《药品管理法》正式实施之时，药品上市许可持有人制度结束4年试点，全面推开，制度红利将全面释放。

战略意义： 药品上市许可持有人制度是药品领域落实深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，是推动医药经济和市场持续健康发展的战略选择。上市许可持有人制度使上市许可与生产企业不再捆绑，可以极大地激发暂时不具备生产条件的各类企业的创新药研发积极性，降低研发投入附带的生产设施建设投入门槛，激发制药企业、研发机构和高等院校的创新活力。

监管意义： 药品上市许可持有人制度的核心和要义是药品上市许可持有人对药品全生命周期质量安全依法承担管理责任。药品上市许可持有人制度使药品全生命周期的责任主体更加清晰、明确。在垂直管理体制下，药品研制和药品生产的分段监管问题并不严重，但在分级监管体制下，问题则立刻暴露出来。药品上市许可持有人制度是打破地域分割的全生命周期管理制度，其积极意义不仅在于鼓励药物创新，更在于优化资源配置。药品研发全球化、生产全球化、供应全球化呼唤药品监管规则统一化、标准统一化、信息共享化，最大限度地减少地区分割、封锁与垄断。

如何学习和了解这项制度？

新修订《药品管理法》出台之后，“国际药政通”公众号上已发布关于“《药品管理法》修订的学习理解与思考”的一系列文章，对上市许可持有人制度作出了深入解读，以加深企业对新制度的理解。

首先，持有人资格放宽，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。（请注意：这里的企业并未限定药品生产企业。）对于境外的上市许可持有人，要指定中国境内的企业法人履行持有人义务，承担连带责任。

第二，持有人能力要求。上市许可持有人除了要具备质量管理、风险防控能力之外，还要具备赔偿能力。这些能力在药品注册时予以审查。

第三，经营主体资格确认。明确药品上市许可持有人可以自行生产、自行经营药品，或者委托生产、委托经营药品，确立药品上市许可持有人的经营主体地位，解决了药品上市许可持有人制度试点期间因为经营资格问题，影响上市许可持有人参加药品招标采购的障碍。

第四，允许许可转让，这次本法修订的一大亮点。《行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。本次《药品管理法》修订明确经国务院药品监督管理部门批准药品上市许可持有人可以转让上市许可。药品上市许可的产权归属得到法律确认。

第五，确认MAH视同生产者的法律地位。明确要求药品标签或者说明书上应该注明的信息中增加了药品上市许可持有人及其地址。

第六，明确药品上市许可持有人与其他合作方的法律责任，建立首付责任制。因质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。实行首付责任制，先行赔付，后续追偿。这些条款与其他条款共同确立了上市许可持有人的主体责任法律地位，构建了完整的全生命周期管理责任和产品责任链条。

国家市场监管总局于2020年3月陆续发布《药品注册管理办法》（总局27号令）和《药品生产监督管理办法》（总局28号令）全面落实药品上市许可持有人制度，明确申请人为能够承担相应责任的企业或药品研制机构等，要求建立药品质量保证体系，对药品的全生命周期进行管理，开展上市后研究，承担上市药品的安全有效和质量责任。2020年3月31日，国家药监局关于实施《药品注册管理办法》有关事宜的公告（2020年第46号）发布，保证新《药品注册管理办法》与原《办法》的顺利过渡和衔接，针对上市许可持有人的有关职责依据作出明确区分。

2020年4月15日，药审中心发布《关于药品上市注册申请确认持有人有关事宜的通知》，对新修订的《药品管理法》实施前受理的注册申请，涉及两个或两个以上共同申请人的，在批准药品注册申请时应根据所有申请人签署同意的确认文件确定其中一个主体为该注册申请批准后的上市许可持有人；新修订的《药品管理法》实施后提出的药品注册申请，不再受理两个和两个以上主体共同作为上市注册申请人的上市注册申请，上市注册申请批准后，该注册申请人自然成为上市许可持有人。

未来政府部门将陆续发布新修订《药品管理法》的相关规范性文件，技术指导原则等，也继续将药品上市许可持有人制度具体化、规范化，“我们将与行业内企业共同关注，并及时提供深入解读和分析， 敬请期待！”