疫情当前,举步维艰的中医,能否迎来新的春天?

2020
03/12

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医法汇
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治好病是最终目标,中西医各有长处,拥有中医和西医两套医疗体系,作为中国人应该感到尤为幸福。

原题目:中医药参与突发公共卫生事件的法治思考

引言

2020年伊始,突如其来的新冠病毒疫情席卷全国。1月23日,武汉宣布史无前例的封城决定。武汉——这座英雄的城市,开始打响一场艰苦卓绝的战“疫”。与病毒的抗争中,医院是战场,医护人员是战士。当前世界通行的医疗体系格局决定了,西医是各国突发公共卫生事件的主力。而在我国,拥有千年悠久历史的中医药,某种意义上说就是和历代瘟疫斗争的过程中不断发展完善的。那么,此次武汉战“疫”中,中医药和西医药并肩战斗的情况如何呢?

基于SARS期间中医药在参与疫情防治中的表现,从官方层面来看,中医药对于突发公共卫生事件的重要地位已经确定无疑。2月12日,国家卫健委办公厅、国家中医药管理局办公室联合下发《关于在新型冠状病毒肺炎等传染病防治工作中建立健全中西医协作机制的通知》指出,建立中西医结合救治工作机制,加强中医药救治力量。2月13日中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组会议要求强化中西医结合,促进中医药深度介入诊疗全过程,及时推广有效方药和中成药。然而,从公开报道来看,武汉的中医参与度却引发质疑。与其他很多省市中医药第一时间介入且参与度高达90%以上相比,2月14日,湖北省第24场新冠肺炎疫情防控工作发布会宣布的消息是:湖北地区确诊病例中医药参与率达到75%以上。而据公开消息,截止2月17日,全国中医药参与救治的确诊病例共计60107例,占比达85.2%。2月19日,湖北省卫生健康委在众目期待中印发《关于进一步做好新型冠状病毒肺炎中西医结合防治工作的通知》,强调力度、安排措施。

湖北的迟滞响应并非孤例。此次疫情暴露出,当前,我国中医药参与突发卫生公共事件还存在着不少障碍。作为法律学人以及传统文化爱好、修习者,笔者尝试深入研究并提出法治应对方案,以求保障中医药这一传统文化瑰宝能够在各种突发卫生公共事件中及时救治苍生、守护安康,也为中医药复兴略尽绵力。

(截图摘自微信公众号“针会天下”,反映出民间中医药界对武汉中医药介入迟缓的关注。)


中医药参与突发卫生公共事件的障碍

2003年SARS疫情的发生和处置直接促成了我国公共卫生应急体系的建立。根据《突发公共卫生事件应急条例》(2003年通过,2010年修正),突发公共卫生事件,是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。2003年之后,中医药在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流灾害等突发事件中都有不俗表现。但是,整体来看,中医药在突发卫生公共事件中发挥的作用仍然有限,仍然障碍重重。

第一,在西医主导的医疗体系下介入中医存在天然的体制困难

和产生于西方的大学教育模式对中国私塾模式的冲击相似,西医为主导的医疗体系成为我国最终的现实选择。从数量上看,据公开资料显示,截至2017年年底,全国中西医结合医院数量为500多个,而同时期全国公立医院和私立医院的数量均为1万余个。在综合性医院中,尽管有中医科室,但是比例却很低。尽管尚无法查到截止目前的准确数据,但中医院和中医在整个医疗体系中的低占比可以判定为是一个不争的事实。在此次疫情风暴中心武汉,这种情况更为凸显。坐拥同济、协和、武大人民医院、中南医院等超强综合实力的医院,武汉的医疗实力全国位居前列。但是,正是在这种西医超强情况下进行中医介入,也许更加存在惯性困难。这一点,可以从网络流传的外地救援医护人员对话截图窥见一斑。

(截图摘自微信公众号“针会天下”,普通一线医务者之间的对话更能凸显现实。)

第二,中医药地方监管部门设置不统一导致中医药发展水平不平衡

在市场失灵领域,政府监管水平高低直接影响到该领域的发展。我国在国务院层面设置了国家中医药管理局,隶属国家卫健委。根据三定方案,国家中医药管理局既有制定“中医药和民族医药事业发展的战略、规划、政策”等宏观职能,也有“中医医疗、预防、保健、康复及临床用药等的监督管理责任”的微观监管职责。我国地大物博,地区发展不平衡,地方中医药管理局的设置情况不一。以国家中医药管理局提供的31个省(自治区、直辖市)和香港特别行政区的链接来看,只有北京、吉林、浙江、安徽、河南、湖南、西藏和陕西几个省(自治区)的中医药管理局网页可以打开。笔者又逐一查询全国35个省(自治区、直辖市,新疆建设兵团,特别行政区及台湾,以国务院官网为准)的中医药管理局官网,设置了中医药管理局的还有山西、福建、江西、广东、广西五省。上述官网中,还不乏有自动跳转至卫健委官网下属网页的情况。从信息公开这一当前行政体制改革非常重要的一个评价标准来管窥,各地中医药监管部门设置情况各异,这必定导致各地中医药发展水平不均衡,从而在遇到突发事件时中医药的应对力量自然也受影响。

(截图摘自微信公众号“卢医”。网友群策群力,寻找的最后结果是:湖北省中医药管理局是湖北卫健委的内设机构——中医药综合处。其实还有不少省份也采取了这种机构设置方式。)

第三,突发公共卫生事件应急法律体系中缺乏对中西医结合的相关规定

按照法律层级,此次新冠疫情各项医治应急处置措施的主要和直接的法律依据依次有《传染病防治法》(1989年通过,2004年修订)、《突发事件应对法》(2007年通过)、《突发公共卫生事件应急条例》及《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006年发布)。突发公共卫生事件发生后,整个国家和各省市地区进入应急状态,分别成立相应级别的应急处理指挥部,卫生行政主管部门负责“调查、控制和医疗救治工作”,其他部门在各自职责范围内负责相关工作。此次疫情发生后,从中央层面,到国家卫健委、国家中医药管理局,甚至是湖北省卫健委,在调配和推进中医介入上,还是有不小的力度。问题出在落实层面。当前医疗体系下,注定在集中收治病患的应急处理上,必然会主要依托以西医为主的综合医院,这种情况下,中西医如何结合,是一个非常复杂的问题。笔者查阅上述各层级的法律规范、政策文件,均没有中西医结合的描述。当然,在法律法规层面,规定不到这么详细的医疗资源配置问题情有可原,但在各级应急预案中,也没有关于中西医结合演练等方面的规定。

第四,普通民众对中医的看法有失理性以及民间中医行医存尴尬

湖北发生的中医药介入行动迟缓表明我国在突发卫生公共事件应急中落实中西医结合还存在着实施方面的障碍,而盲目迷信中医甚至神秘化中医、极端抵制中医和保持中立观望的网络舆情撕裂,更是预示着,在我国,中医药仍然存在着巨大争议。某种程度上说,对于中医药来讲,相比官方的认可和推动,民间的信任和支持,可能才是更难以达成的目标。突发卫生公共事件中波及影响最大的是千千万万民众,如果民众对待中医药缺乏理性态度,那么将极大影响中医药参与突发卫生公共事件的效果。

另一难题是,在突发卫生公共事件中,民间中医如何参与。新冠疫情期间,网络舆情中不断出现民间中医“请战”被拒、民间中医私下出诊救治病患的事例。在突发卫生公共事件中,民间中医参与难表现在几个方面:一是,有些民间中医没有行医资格,或者即便有行医资格及行医场所,但是都面临着疫情防控需要必须关闭的窘境;二是,民间中医比较分散,如何组织调配比较困难;三是,有些民间中医的治疗方法虽然可能有效,但是无法按照现行相关标准体系进行验证。基于这些原因,民间中医中蕴含的巨大能量,尚无法在突发卫生公共事件中得以发挥。

(网传民间中医的“请战书”)


保障中医药参与突发卫生公共事件的对策建议

从SARS期间中医药起到重要的辅助功能,到当前新冠疫情中医药在有些阵地已经能够独当一面,取得良好疗效,中医药参与突发卫生公共事件的必要性毋庸讳言。但是即便在官方一再大力推行之下,中医药的参与却仍然存在诸多不畅之处。结合本次疫情中中医药参与救治取得的成绩和存在的问题,笔者不揣陋见,仅就管见所及,提几点不成熟的对策建议:

第一,完善突发卫生公共事件相关法律有关中西医结合治疗的规定

《国家突发公共卫生事件应急预案》分为总则、体系职责、处置保障、预案管理和附则几个部分。在工作原则部分,可增加有关突发卫生公共事件中应保障和加强中医参与的表述。在处置保障部分,可以在应急卫生救治队伍和演练部分增加有关中医院和中医队伍调配以及中西医结合的内容。针对中医药的特殊情况,为继承和弘扬中医药,保障和促进中医药事业发展,我国于2016年专门出台《中医药法》。这部法律在第十八条中已有明确规定:县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用,加强中医药应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备。但是这个规定缺乏中西医结合的描述,而该环节恰恰是应急实践中最为关键的,应当研究进行补充规定。此外,还应当注意如何别让法律责任成为一纸空文。比如,《中医药法》中法律责任部分第一个条款就是“县级以上人民政府中医药主管部门及其他有关部门未履行本法规定的职责的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分”,那么,如果违反本法第十八条,县级以上人民政府在突发公共卫生事件应急工作中,没有加强中医药相关工作的话,是否可以追责?如何追责?

第二,提高地方中医药部门的地位,加强中医药发展的推进力度

有了卫健委,为何还要有中医药管理局?有了《执业医师法》、《医疗机构管理条例》,为何还要有《中医药法》?在建国到现在持续性的西医强中医弱的背景下,重新思考这些问题别具意义。据首届国医大师邓铁涛回忆,上世纪80年代,老一辈中医人奋力争取,中央决定在国务院层面设置国家中医药管理局专门负责中医药事务。2003年国务院出台的《中医药条例》不能适应中医药事业发展面临的新问题,《中医药法》应运而生。之所以要对中医进行专门管理、专门立法,是因为较之西医药,中医药是市场更容易失灵的领域,国家对于中医药的规划、培育、监管等等都存在很大差异。其中,地方政府主管部门地位尤为重要。中央层面的重视,经过层层下达,到地方上执行力度往往会差异很大。笔者建议,全国省级应该统一设立中医药管理局,目前只是以处室内设机构形式出现的设置方式在疫情结束后应予以调整。市级和县级中医药管理局可根据当地情况进行设置。从目前全国个别省市地方来看,有的省级没有设置专门中医药管理局的,反而有很多市级中医药管理局。2019年1月,浙江首个县级中医药管理局正式挂牌,也是全国为数不多的县级专门中医药管理机构。

第三,拓宽中医药参与突发卫生公共事件的救治领域

此次疫情中,大家对中医药的关注点大多还是集中在各定点医院和西医配合集中救治上。事实上,在《中医药法》中还有关于中医药在突发卫生公共事件中更多的运用领域:“医疗卫生机构应当在疾病预防与控制中积极运用中医药理论和技术方法”(第十八条)。在预防疾病方面,中医药有着德天独厚的优势。在定点医院开展救治工作的医护人员,各种防护措施自然不可缺少,但是否可以通过服用中医药或者其他中医药诊疗手段进行多一层防护呢?除了定点医院这一主战场之外,中医药可以在隔离地点发挥重要的预防作用。本次疫情中出现了养老院、精神病院、监狱等聚集性感染情况,是一个很大的教训。当前,新冠病毒阻击战已经初现胜利曙光,全国各地正面临着复工复学挑战。各企业、机构可以充分运用中医药中的熏蒸、香包、口服中药等多种方式,做好预防工作。此外,中医药在重症及危重病患救治过程中的作用也应当引起充分重视。中国工程院院士、天津中医药大学校长张伯礼在接受央视采访时谈到,他和北京中医医院院长刘清泉教授共同研究配方,参与救治了三名重症患者(均为医生),将其从死亡边缘挽回。这样的例子在武汉还在发生。这些令人振奋的消息足以打破人们对于中医药“治慢病”、“慢郎中”的陈见。中医药参与救治的领域还有哪些,需要纳入制度程序加以研究、论证,成熟后应写入相关应急预案中。

第四,打通民间中医参与突发卫生公共事件救治的渠道

在突发卫生公共事件的整个应对过程中,公办医疗机构往往是集中收治病患的主力军。从此次新冠疫情处置来看,增援的医疗力量也绝大多数来自公办医疗机构。但对于中医而言,民间分散的中医力量不容小觑。打通民间中医参与求职的渠道,可以大大缓解医疗资源紧张难题。事实上,此次武汉疫情严重,其中一个原因就是大量发热病人涌入医院,造成交叉感染。这种病毒引起的呼吸道传染疾病造成的突发卫生公共事件中,轻症多,具备分散治疗乃至远程诊疗的客观条件。由于民间中医所在的诊疗机构规模较小,在防护、消毒等方面存在隐患,可以考虑组织开展远程诊疗。近几年来互联网医疗的迅猛发展为疫情发生后建立线上就医途径提供了坚定的技术和市场机制支撑。在突发卫生公共事件应急处置期间,可以鼓励企业免费提供或者政府购买服务的方式,打造线上民间中医远程诊疗平台。当然,申请开展远程诊疗的民间中医需符合相关资质。中医行医,必须通过考核,也是长期以来支持中医一方广为诟病的一点。支持方认为,中医和西医不同,赋予中医行医资质,应该看实际效果而不应采取考核方式。笔者认为,2017年,原国家卫计委颁布《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》,对以师承方式学习中医或者经多年实践,医术确有专长的人员参加医师资格考核和执业注册作出规定,以解决困扰很多民间中医的合法行医问题。仍未根据该办法获得相关资质的民间中医,即便有实际的医治能力和水平,也属于非法行医,不宜纳入突发卫生公共事件应急救治工作。

(截图来自国家中医药管理局官网。此次疫情期间国家中医药管理局网上开通在线咨询。)

 

第五,还应加强宣传,引导舆论,促使民众理性看待中医

现代意义上的“中医”概念源自近代。鸦片战争前后,为了和引入的西医相区别,中国传统医学被命名为“中医”。1936年,国民党政府制定的《中医条例》正式从法律上确定了“中医”二字。随着西医逐渐成为社会主要的医疗力量,中医始终处于配角地位。西医药诊疗技术衍生了越来越多的医疗器械、药品等,涉及庞大的市场利益。自此,中医和西医之间也开始形成了某种意义上的竞争和对立关系。普遍认为,西医利益集团是诋毁、抹黑中医的中坚力量。另一部分反对中医的人群,则是因为对中医中存在的一些不符合现代科学精神的理论和做法深表怀疑。和“中医黑”相反,一些“中医粉”过于盲目迷信中医,夸大治疗效果(当然这其中也不乏一些利益相关者)。国务院发布的《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》对于舆论和宣传问题做了专门论述,希望全社会能够形成“‘信中医、爱中医、用中医’的浓厚氛围和共同发展中医药的良好格局”。在突发公共卫生事件事件发生时,民众对于各种诊疗方案和信息尤其敏感。中医要想真正在突发公共卫生事件中发挥功效,民众对中医药的理性认知尤为重要。因此,突发公共卫生事件处置期间,除进行一线救治之外,还应通过各种方式,尤其是新媒体、自媒体方式进行理性的舆论宣传引导。

结语

相信经过此次新冠病毒疫情的洗礼,中医会赢得越来越多人的信任。同时,此次的应急处置也为中医药参与突发公共卫生事件积累了宝贵经验。笔者希望,中医药在此次疫情中的表现和问题能引起重视,在适当时机能实现突发公共卫生事件法律体系以及政府监管能力的完善和加强,补充有关应急处置中的中西医结合以及中医药介入领域的规定,为中医药参与突发公共卫生事件保驾护航。最后,以张伯礼院士对于中西医之争的看法作为本文结尾:不需要争论强弱,治好病是最终目标,中西医各有长处,拥有中医和西医两套医疗体系,作为中国人应该感到尤为幸福。

(作者:陈兴华,北方工业大学文法学院法律系副教授、经济法研究所研究员)

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