医保立法迈出第一步，外界褒贬不一，未来或有较大修改

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2021年7月15日，为期一个月的《医疗保障法（征求意见稿）》（以下简称意见稿）面向社会征求意见结束。

“目前国家医保局刚搜集了公众意见，随后可能会召开一系列专家研讨会，修改调整形成最终草案后送往国务院法制办，法制办进行论证后提交国常会进行审议，随后才能送往全国人大，而全国人大至少还需审2-3次。”南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来如是告诉健康界，征求意见稿的发布只是迈出了第一步，而未来真正成型，“我认为还有非常大的完善空间。”

对于这一意见稿，外界的评论褒贬不一。“这部立法看起来挺粗糙的，针对医疗保障领域的一些核心矛盾并未进行有效回应，其中许多提法甚至不够专业。”部分受访业内相关人士向健康界表达了一些改进意见，认为该法在立法技术上还需要一定的改进，一些法律概念还需进一步明确。

作为医保领域的“根本大法”，医保立法的任务不可谓不艰巨。纵观近年来专家们关于医保立法的呼声，专家学者关心的医保领域难题,是否在此次意见稿中得到了回应？专家们对意见稿的评价如何？未来意见稿可能面临哪些调整？

专家频呼加快立法进程

近年来，不管是两会期间，还是媒体报道，关于医疗保障领域立法滞后的观点频出，专家们多次呼吁，尽快启动立法程序，从整体上推进医疗保障综合立法。

经过一系列改革，中国从无到有建立了覆盖全民的医疗保障网，编织起全球最大的医疗保障网，基本医保覆盖率超过95%。

作为一项独立的制度安排，医疗保障制度在建制目标、保障对象、利益关系等方面与其他社会保障项目均存在较大区别。

“其关乎全民疾病医疗与健康提升，主体关系复杂，涉及政府、用人单位与参保人个人三方和医保、医疗、医药三大领域的互动，”华东政法大学公共卫生治理研究中心副教授李恒刚参加完一场会议，主题便是此次意见稿的解读与讨论，她告诉健康界，医保是关系最为复杂的社会保障制度。

然而，由于一系列原因，目前尚没有针对医疗保障的单项立法，仅有一些较少的基本医保规范，分散在2010年之后制定的《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》、《社会救助法暂行办法》中。诸多专家公开表示，这些法律规范“原则有余、操作性不足”，诸多条款已无法满足实践需要。

目前，医保制度运行主要根据的是政策性文件和部门规章。国家医保局成立后，基于“急用先行”原则，在打击欺诈骗保、集中采购、基药目录、基金监管等方面，进行了“小切口”的行政规章立法或出台系列规范性文件。

“但这些行政规章、规范性文件缺乏凝聚、统一的基本法律框架的支撑，具体执行效果有待提升。”朱铭来指出。在他看来，2010年以来，中国医保制度有了非常大的发展，比如2012年进行的大病保险、2016年进行的长护险试点等，但这些概念在目前的立法中都“鲜少提及”。

“立法规范与法律授权的缺乏，使医保政策在实践中可能出现多变性与不稳定性，极易损害参保群体切身利益，不利于医保工作的开展。”朱铭来认为。

多次向两会提出“医保立法”建议的中国人民大学教授郑功成指出，长久以来医保领域形成的日益固化的失衡利益格局，比如以户籍为依据的居民医保、基本医保的筹资原则等，均须由立法指出方向。近期，他向媒体表示，不改革这些制度性缺陷，不进行医保立法，医保制度便无法真正走向成熟、定型。

细看征求意见稿：仍有难题未解

“现在制定《医疗保障法》有基础、有必要，条件已经成熟。”

7月6日，国家医保局分别针对十三届全国人大四次会议中的提议进行如上答复，称医保局成立以来，一直主动作为，加强调研，扎实准备，积极推动医疗保障立法，此次出台的意见稿，便是体现之一。

然而，对于这一意见稿，外界的评论却褒贬不一。首先不乏肯定的声音：

“意见稿基本涵盖了中国医保制度的方方面面，将以往改革中形成的实践经验上升到法律规制的层次，对过往法制规范的不足进行了有效弥补。”郑功成对媒体说道。

“我认为意见稿对之前医保制度中存在的问题作出了相应的回应，例如涵盖了多层次保障体系、明确了集中采购制度等，亮点颇多。”李恒说。

当然，也有一些略显尖锐的意见：

“医疗保障涵盖人财物方方面面，但粗读下来，本次意见稿明显更重视‘财’，尤其是医保基金的筹集、监管、法律责任等。”首都医科大学卫生法学副教授、内科副主任医师马辉告诉健康界，因此有人开玩笑说，这部法的主要目的，其实是给医保监管建立法律依据。

“这部立法看起来挺粗糙的，针对医疗保障领域的一些核心矛盾并未进行有效回应，其中许多提法甚至不够专业。”部分受访业内相关人士向健康界表达了一些改进意见，认为该法在立法技术上还需要一定的改进，一些法律概念还需进一步明确。

健康界梳理了相关专家的意见与看法，从基本医疗、多层次保障体系、规范医疗机构、医疗保障行政部门管理权限等方面解析了此次意见稿的亮点与不足。

一、在基本医疗保险方面，意见稿仍未充分体现共济性与公平性。

其一，专家建议，应将职工与居民医保合并，以提升基本医保的“公平性”。但此次意见稿仍然采取“双轨制”，并没有释放两险合并的信号。

目前中国基本医保实行的是职工与居民“双规制”，两者的筹资方式与水平不同，待遇也有所差别。为体现基本医保的公平性，提升共济水平，多位学者建议将两个制度合并，以参保人平等身份为起点，将城乡统一的“居住证”作为识别城乡医保人资格的唯一标准，以充分保障国民的平等参保权利。

作为是一位医疗律师，多年的临床医师经验与律所经验，让北京市华卫律师事务所的聂学对医疗保障立法尤为关注。她告诉健康界，中国已解决了基本医保从无到有的问题，但仍存在差别待遇，本次立法应当改变基本医保的不平等待遇，实现宪法规定的人人平等。

“此次意见稿没有提出两个制度的合并，我猜主要原因是合并后涉及到费率的重新测算，再加上各省情况不一致，比较复杂，操作难度较大。”朱铭来向健康界分析道，但提升基本的公平性一定是未来的发展方向。

其二，专家建议，基本医保要强制职工与居民参加，以实现基本医保的“全民性”。但此次意见稿仍未编制居民强制参加基本医保的内容，采用的依然是“鼓励参保”等字样，居民医保在某种程度上仍属于自愿参与。