专家解读“上海方案”,看健康如何融入万策

2020
11/30

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余庆松(特约) / 健康界
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要想更好地建设健康中国,亟需加快推进健康影响评估立法、强化认识推动建立跨部门协作机制、加强健康影响评估人才和技术支撑等工作。

11月26日,国内首个完整的健康影响评估制度建设方案(以下简称“上海方案”)在沪发布。这个方案虽然目前还只是作为研究成果,而且是地方性的评估方案,但其意义重大。长期以来,尽管“以健康为中心”理念已经深入人心,但由于实践中缺乏过程可操作、结果可评价的制度体系,社会各界对健康还停留在理念,并没有落实到行动,或者即使行动也是各自为战,不成体系,效果如何也未可知。评价评估体系,既是一把尺子,更是一束光亮,在指明行动方向同时为绩效评价提供标准。上海方案出台为健康行动实践提供了操作指南和评价标准,为在全国全面推行“以健康为中心”战略提供了基础模板。那么出台的背景、内容是什么,以及什么是健康影响评估制度呢?通过阐述,可以对其重要性有更全面的认识。

一、方案背景

2016年,全国卫生与健康大会上,总书记提出,“没有全民健康,就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位,以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点,加快推进健康中国建设,努力全方位、全周期保障人民健康,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础”,同时也提到“要把人民健康放在优先发展战略地位,努力全方位全周期保障人民健康”,更是强调“将健康融入所有政策”。

为什么要将健康融入所有政策呢?这个概念来源于2013年6月,第八届世界健康促进大会通过了《实施“将健康融入所有政策”的国家行动框架》,呼吁各国重视健康的社会决定因素、采取将健康融入所有政策的策略。随着经济社会快速发展和疾病谱的变化,医学模式从生物医学模式转向生物—心理—社会医学模式,社会、自然环境和生活行为方式等因素对健康的影响越来越突出,健康问题也越来越成为一个跨部门的公共政策问题。有效应对日益复杂的健康影响因素的挑战,不能只依靠医疗卫生系统的“单打独斗”,必须树立大卫生、大健康的理念,建立“将健康融入所有政策”的制度性安排,全社会和每个人都承担起维护健康的相关责任,共同实现改善健康的目的。

如何落实将健康融入所有政策?2016年10月,中共中央、国务院正式发布《“健康中国2030”规划纲要》,明确提出“要全面建立健康影响评价评估制度,系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响”。

这项制度起源于1993年,加拿大哥伦比亚省要求其内阁向政府提交的所有议案必须附有 《健康影响评估报告》,并由哥伦比亚健康和老年管理部制定发布了世界上第一个健康影响评估工具 (HIA Tool Kit) 。

1999年,世界卫生组织发表了《哥德堡健康影响评估共识》倡导健康影响评估工作,并制订发布了评估指南,以指导各个国家开展评估工作。健康影响评估逐渐成为全球范围内的一项实践,很多国家和地区建立了完善的评估机制和体系。

二、健康影响评估制度

1.什么是健康影响评估制度

根据世界卫生组织《哥德堡健康影响评估共识》,健康影响评估是“对不同部门政策、规划和项目对人群健康可能产生的影响进行综合评估的一系列程序、方法和工具”。健康影响评估制度是健康影响评估的制度化,是指政策、规划和项目等对人群健康可能产生的影响进行调查、分析、预测和评估,提出预防或减轻不良健康影响的意见建议和对策措施,并进行跟踪监测的一套制度安排。

健康影响评估制度有两个目的:一是系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对公众健康的影响,经过科学评判提出加强正面健康影响、减轻负面健康影响的措施建议,以规避健康风险,促进健康增长并减少健康不平等;二是促使决策者思考每一项决策的健康效应,承担起健康的责任;为了解决健康问题,加强各部门各行业的沟通协作,形成促进健康的合力。

健康影响评估制度的实质是制度化地将对健康的考虑纳入到各部门公共政策制定和实施的全过程,是国际上实施把健康融入所有政策和推进健康城市建设的一项重要保障,也是落实“预防为主”方针、实现关口前移的治本之策。

2.国外建设情况

总体来看,国际上健康影响评估制度主要包括两种模式: 一是建立起独立的健康影响评估制度,如英格兰、泰国等国家。这些国家通常认为由于健康影响因素的广泛性和复杂性,其他类型的影响评估难以完全覆盖,因此强调健康影响评估的制度化; 二是尚未建立起独立的健康影响评估制度,健康影响评估主要以具体项目的形式开展,如美国、加拿大。为增加健康影响评估的强制性,部分国家强调要将工程、项目的健康影响评估相关内容整合到环境影响评价、社会影响评价或可持续性评价中。

3.国内建设情况

甘肃省率先在健康融入所有政策和建立健康影响评价评估制度方面进行了探索。2015 年,甘肃省人民政府发布《甘肃省人民政府办公厅关于健康促进模式改革的指导意见》,要求“各地政府、各部门要将健康促进融入所有政策,加大引导力度”,提出“重大工程、重要建设项目的环境影响评价,应充分考虑对公众健康的影响。近年来,国内浙江杭州、湖北宜昌等地以健康促进为切入点,在公共政策领域试点开展健康影响评估。最近深圳也发布了《深圳经济特区健康条例》,提出政府应当建立公共政策健康影响评估制度,但是未就如何具体实施作出明确规定。

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关键词:
健康影响,上海方案,评价对象

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