中国公私合营PPP模式详解

2015
05/06

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PP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

广义PPP(Public-Private-Partnership)也称3P模式,即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

公私合营模式(PPP),以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节,如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度,这是值得探讨且令人困扰的问题。


PPP模式有哪些优势?

1、避免费用超支
私人组织参与到政府基础设施中来,意味着两者共同参与项目的建设,能彼此起到监督作用。并且PPP模式要当此项目完成并获得政府批准使用了,私人组织才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。
2、减轻财政负担
PPP模式能使得政府避免了繁重的事务,有更多的时间对基础项目的实施进行监管,不仅保障了项目的质量,还能减轻政府财政预算。
3、互利共赢
PPP模式能使得政府与私人组织彼此取长补短,发挥各自的优势,互相弥补不足。双方能形成一个互利共赢的局面。
4、风险分配合理
PPP在项目初期实现风险合理分配,政府分担一部分风险。从而减少了承建商与投资商的风险,也降低了项目的融资难度。意味着PPP项目投资风险有政府帮助分担一点。
对于PPP模式,理财师表示,PPP模式的兴起是近几年的事,但此模式目前还尚未成熟,存在着诸多的不足,尤其是对PPP项目风险的研究还不够,PPP风险究竟有多大,此模式还有哪些劣势等都有待进一步研究。因此,投资者对PPP项目的投资一定要慎重,不能武断购买!

PPP在中国的历史

(一)三波行情

一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

在目前这一波PPP热潮之前,我国已经出现了广义PPP的两波高峰:一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮;另一是2002年,建设部推行市政公用事业特许经营制度改革(颁布了建设部126号令)产生的一波PPP热。但可以看出,两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。

温总任上,因为主导政府投资刺激经济,讲究效率和政绩,一定程度上将PPP的社会参与度降低,产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是,克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP,而且表面看是真正与国际接轨的一波,以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。

(二)近年标志性项目

最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。

地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分,A为没有油水的洞体、车站等建设内容,由政府投资;B为设备资产投资、有油水的运营和维护,B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特许经营SPV(京港地铁公司)股权结构为:港铁股份49%,首创股份49%,京投2%。如果未来B部分油水太多,产生超额收益,政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。

国家体育场项目中,中信集团出资65%,北京城建出资30%,美国金州公司出资5%,三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV,由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权;建设结束后由联合体负责营运30年,营运期满,联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。

(三)最新操作模式选择

根据发改投资【2014】2724号文,政府指导下的最新操作模式分为经营性项目(具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目)、准经营性项目(经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施)、非经营性项目(缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务)。

PPP将带来的的配套改革

(一)地方债与融资平台模式不得不改革

根据审计署数据,截至2013年6月末,地方政府债务10.9万亿,地方政府性债务17.9万亿,其中银行贷款10.1万亿。可以说,城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式,也是难以监管的原因(相比发政府债券)。

根据Moody数据,省级政府债务占该省GDP比值的全国平均值为31.4%,最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金,形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌,融资平台已经开始大量借新还旧(据中诚信国际数据,通过对1100家融资平台公司统计,2011-2013年借新还旧率分别为69.85%、61.19%、68.8%)。如果宏观经济和土地经济未来有大的下跌,将形成地方债务系统风险。

现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务,老的老办法,新的新办法,以平稳过渡。

未来的办法是严控政府举债的项目用途;严控贷款,走政府发债或PPP,同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

1.何为现有地方债务?

以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。因此2013年审计的地方债务,也就是判断现有债务的基础,为:(1)地方政府负有偿还义务的债,一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中,确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。(2)地方政府担保负债:因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。(3)地方政府可能承担一定救助义务的债务:指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。(4)前述三种债务之外通过非传统举债:通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保,且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体,通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

简单来说,根据国发【2014】43号文,前述(1)是称为政府债务;前述(1)+(2)+(3)称为政府性债务;前述(2)+(3)称为政府或有负债。

2.如何甄别?

地方债甄别由财政部门牵头,对政府有偿还义务的现有债务按照以下标准进行债务分类:

(1)如能通过PPP模式转化为企业债务,不纳入政府负债。(2)项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务。如义务教育债务。(3)项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务。如土地储备债务。(4)项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。以上债务分类要求的最终确认,需要债务部门负责人、地方财政部门负责人、地方政府主要负责人三方共同签字负责,同时要求地方审计部门出具审计意见,之后(不晚于2015年1月)逐级上报至国家财政部。

3.关于“公益性”的标准

根据国发【2014】43号文,地方政府举债主要针对公益性事业,不得举债用于经常性支出。那么问题来了,何为“公益性”呢?《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》(财预【2010】412号文财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知)和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)做了定义,请自行理解。

话说回来,如果要做的项目又是“公益性”的,又有一定的收益,那就舒服了:未来对有一定收益的公益性事业发展,既可由地方政府发行专项债券融资,也可PPP模式。当然,两个备选方案(地方专项债券和PPP)均有限制:针对地方专项债券,国家上收了地方债券的发债审批权至省级政府,控制了基层地方政府的不理智举债冲动;针对PPP,地方政府不得承担还款责任,可以采取财政补贴,但财政补贴也要纳入预算管理(有了预算相关程序管制)。

4.如何稳定过渡?

甄别后的处置太猛要搞乱系统的,我国政府向来是注重稳定的。

43号文要求,地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

据说,对于保障房、水利、土地储备、公路四个领域,如果是2014年9月以前的在建项目,将给予一年宽限期,2015年可以继续使用贷款方式。

4.地方融资平台和城投债的未来?

(1)地方融资平台的定义见财预【2010】412号文。43号文要求未来要剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。与地方融资平台相关联的政信业务目前的业务模式也将面临一定转型压力。

(2)城投债是指地方国有性质企业发行的债券,同时满足以下三个条件之一:要么偿债资金来源为财政资金、要么有政府或有担保、要么资金所投项目为公益项目。

现存的城投债,如果在甄别中纳入了政府预算管理,则成为主权担保的抢手货;甄别后无法纳入财政预算管理的城投债将被推向市场。

未来的城投债,要么被43号文搞死(财政资金无法偿债、财政无法担保),要么因为前述的“公益性”而苟且存活并且转化为“公益性政府债券”。但未来苟且着的“公益性”的城投债必然收益率下降,只能吸引风险偏好稳健的资金,难现以前的辉煌。

(3)用不了18年又是一条好汉

以上是法律解释,从现实主义考虑,请相信未来国内金融家的实力,解决政府融资问题的创新型政府投融资主体/结构一定会出现的。现在地方融资平台和城投债转世投胎用不了几年;规避了43号文的创新型主体/结构,就是未来市场上扼杀PPP婴儿真正长大的黑手。

5.小总结:

未来地方政府债务限制颇多,如举债级别提升(省级),举债用途限制(公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出)、举债规模限制(财政部测算、国务院确定、人大批准)、分类纳入预算管理(如何分类,前文所述)。

限制的两个后果:(1)老项目老债务先甄别,再规范,该剥离的剥离、该倒霉失去预算覆盖的就倒霉,当然政府一贯作风也要稳定(2)新项目走旧的城投公司模式、贷款融资模式将面临困难,主要是政府担保还款失去了(3)新项目应该会多走PPP模式,社会资本与政府成立SPV做的项目既不属于政府债务,又不属于政府或有债务,但需要财政补贴的要纳入预算管理。未来PPP模式可能和最近放开监管的资产证券化相结合。

(二)退热BT融资模式的改革

象牙塔里,BT本是BOT的一种变形。但实务中的BT以其固有魅力深深吸引了我国政府和承包商:投资人建设后(B),不想陷入长期运营(O)的泥潭,想尽快拿钱走人;同时政府面临全面铺开各种基础设施建设的压力,想自己尽快回购以便完全控制支配基础设施,又无能力一下子全额回购,BT恰好给了政府建设和回购时分期支付的两大财政缓冲。

BT模式实务中是仅次于政府平台贷款的第二大融资模式,远大于地方政府债券融资。BT模式实质是社会资本的短期、有限参与,是地方政府利用优势地位要求承包商垫资的变相模式,一直都掩盖着真正PPP模式的光芒。其实早在2012年的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文关于制止地方政府违法违规融资行为的通知)早就限制了BT模式:【除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。】

但是463号文之后BT还是做……希望新的地方债改革和真PPP推广能让BT真正退热。

(三)适用政府招投标制度和采购制度的细化改革

招投标和政府采购是敏感的、影响投资者利益的,也容易产生腐败的。

1.PPP是否必须招投标?

未来PPP制度的配套法规应当详细分析一下招投标法第三条对PPP模式的适用。

从现实角度讲,招投标程序对招标人限制很多,对招标人根据自己未来意图起草招标文件的能力和水平考验很大。真正的PPP(相比以前流行的假PPP真BT模式)推广初期招标人是否有相应的能力组织好招投标?财金〔2014〕113号专门规定,公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目,是否也有对此问题的担忧呢?

不规定好招投标就会搞乱PPP,现在的PPP才推广几天,甚至已经有地方政府为了吸引PPP,放言PPP项目土地不用招拍挂……

按照《政府非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令中华人民共和国财政部令第74号――政府采购非招标采购方式管理办法)规定的竞争性谈判方式是否更合适于PPP?当然,在PPP模式下面,设计具体设计、建设时(EPC或DB),项目的工程建设、设备采购、服务采购等,应当履行《招投标法》的程序。

2.PPP是否必须走政府采购?

财金【2014】76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门,按照政府采购规定选择项目合作伙伴。此文的级别效力是否达到强制政府采购值得探讨。

根据财金76号文,目前财政部要首先选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范,只是在必要时再辅以“政府付费”。如果地方政府的PPP项目的还款来源为终端用户付费而非政府资金,是否属于强制政府采购值得探讨。

根据财金〔2014〕113号,项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

(四)特许经营制度的细化改革

特许经营包括公对私的Concession和私对私商业性的Franchise。公共服务和产品下的PPP对应的是Concession。

2014年5月公布的《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》中定义,特许经营是“各级人民政府依法选择国内外企业法人或其他组织,并签订协议,授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动。”希望配套PPP急需的该法由人大尽快推出。

PPP内热外冷的现状

顺便简单一提中国企业走出去的PPP模式。走出去承包如何从EPC升级为PPP,促使中国国际承包商更好的通过投资融入东道国、延长我国承包商在东道国的承包利益链,同时减小东道国债务压力,值得探讨。目前的现状是国内PPP模式一片火热,境外PPP缺少政策支持,空喊多年并无实质进展。

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关键词:
PPP,公私,合营,政府,债务,项目,模式

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