英国公立医院并购解析：抱团取暖还是集团垄断 傻傻理不清

在市场经济完善的英国，企业并购重组需要经过反垄断审查，连医院并购都不能例外。卡梅伦政府在2012年的医改法案中设计了一套NHS反垄断审查的制度框架。2013年10月以来，第一个英国公立医院并购案判例公布之后，反垄断审查如何影响NHS改革引起了很多人的关注。

伯恩茅斯与普尔医院并购失败

2013年10月23日，英国的反垄断委员会（Competition Commission）公布了第一起NHS反垄断审查的最终结果，否决了伯恩茅斯医院（the Royal Bournemouthand Christchurch Hospitals NHS FoundationTrust）和普尔医院（the Poole Hospital NHS FoundationTrust，以下简称Bournemouth and Poole）两家大型公立医院的并购方案。

该委员会认定，这一并购显著影响地区医疗市场竞争（substantial lessening of competition，SLC），而且没有带来任何直接的“相关消费者收益”（relevant customer benefit，RCB）。因此，他们对并购投出了否定票。

在审查过程中，两家公立医院试图向反垄断审查机构证明，并购可以促成规模效应、降低运作成本、增强医院的融资能力来应对财政紧张，并且可以增加所提供的医疗服务的种类。此外，两家医院还特别指出，重组两院的五项医疗服务，可以显著提高医疗服务的质量。

不过，在向反垄断审查机构提供的专业意见中，医疗行业监管者Monitor认为只有两项医疗服务的重组所可能带来的质量提升可以被视为RCB，对于其余的潜在收益一概不承认。

反垄断委员会则更为严苛。他们在最终的决定中，连Monitor认可的两项RCB也予以否认。同时，反垄断委员会还指出伯恩茅斯医院和普尔医院分别都是各自所在地区内唯一的大型公立医院，一旦合并将会显著影响地区医疗市场的竞争，有可能导致市场竞争显著减少。

消息传出之后，这一决定引起了英国医疗界的强烈指责。普遍的批评意见就是，这一决定反映了反垄断审查机构只关注法律形式方面的内容，而不考虑病人的实际利益。

此外，很多评论者指出还，作为医疗行业监管者，Monitor应该在推进公立医院并购重组方面发挥更大的作用。

弗雷姆勒公园医院与希斯伍德医院并购成功

2014年4月1日，英国监管机构改革法案生效，新成立的“竞争与市场局”（Competition and Markets Authority，CMA），整合了反垄断委员会等旧有市场监管机构。

2014年5月14日，竞争与市场局公布了第二起反垄断审查的判例。根据Monitor提供的专业意见，弗雷姆勒公园医院（Frimley Park Hospital NHS FoundationTrust，FPH）收购希斯伍德医院（Heatherwood and Wexham Park Hospital NHS Foundation Trust，HWPH）两家公立医院的并购方案被批准。

《英国医学期刊》（BMJ）在报道此事时，认为这一决定是具有历史性意义，因为这是NHS历史上第一起被反垄断监管机构批准的并购方案。同时，BMJ还认为，反垄断审查机构的重组后，CMA在处理与NHS相关的问题时更加得心应手。

与此类似，英国医疗界对于这个决定的赞美之词此起彼伏，普遍认为这个决定代表了一个全新的时代，新的反垄断审查机构CMA将会和Monitor一起推动整个NHS改革。

不过，事实真是如此吗？第二个收购方案顺利通过反垄断审查，恐怕更多是因为该案的特殊性，并非是因为监管机构的改革。

第一，希斯伍德医院是一家运营状况极度糟糕的公立医院，几乎与臭名昭著的“夺命医院”斯塔福德郡医院（Mid Staffordshire Foundation Trust）相提并论。并购一家经营困难、财务混乱的公立医院，肯定不会影响地区医疗市场的竞争，反垄断审查机构并不会在意这方面的问题。

第二，英国下院(House of Commons）在2014年5月份对Monitor在监管公立医院方面的表现进行了问责，明确指出其在监管公立医院方面十分不得力，造成了大量公立医院运作不善。Monitor希望通过收购来解决希斯伍德医院的问题，减轻来自议会的压力。

“相关消费者收益”认定需要建立一套系统标准

从2010开始的这轮NHS改革并不是一般意义上的“市场化”改革，而更类似于“存量改革”。卡梅伦试图通过重组NHS既有的医疗资源来提高整个系统的运作效率，进而控制日益严重的财政赤字，实现更加长久的可持续发展。

监管机构在审查NHS医院并购时，依然是通过比较“市场竞争显著减少”和“相关消费者收益”两个关键指标。不过，“相关消费者收益”的认定，监管机构还没有拿出正式的标准，在过去的案例中也没有很好的执行。

在并购西斯伍德医院案例中，Monitor并没有承认任何因收购带来的“相关消费者收益”，只是强调希斯伍德医院在经营和财务方面的困难。这一意见也得到了CMA的认可。并购是解决问题医院的最直接、最有效的方法。

于是，并购最容易获得审查通过的情况便是：“市场竞争显著减少”和“相关消费者收益”都不成立，但并购案中的一方存在严重的运营和财务危机。

因为现代反垄断法的兴起和发展都很晚，至今不过几十年的时间，判例在这一领域的重要性不言而喻。希斯伍德医院并购很可能会产生一个很不好的长期影响，因为CMA和Monitor都意识到存在这样的一种更加轻松的方式来处理NHS的并购审查案件，既可以平息公众舆论又可以缓解政治压力，所以没必要去关心“相关消费者收益”的认定。

这么一来，NHS机构间的并购重组就成为了解决问题医疗机构的政策性工具，而并不能推动整个NHS的全面重组。

如果反垄断审查制度似乎只允许通过并购重组来解决有问题的医疗机构，可是这仅仅是NHS系统中很小的一部分内容，并不能推动全面的“存量改革”。这必然与改革初衷相违背，如果不加以改变，反垄断审查这一制度性的约束很可能会影响整个NHS改革的进程。

想要有所改革，难度自然可想而知。问题的突破点在于，监管机构能否建立“相关消费者收益”认定的系统标准。因为如果没法为“相关消费者收益”建立标准，任何涉及两家具有区域性影响力的公立医院的并购都很难通过反垄断审查。

（作者简介：英国杜伦大学法学硕士，目前在雷丁大学从事NHS反垄断管制相关的研究。）

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