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药品招标集权与分权的轮回

原创 文/黄屹 2014-06-25 来源:健康界
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大小钟摆都正缓缓地由计划荡向市场,由集权荡向分权,这是大时代的注脚。

财经作家吴晓波在《历代经济变革得失》一书中曾有绝妙的比喻,将中国历代政府对国民经济的管控比作一个钟摆,两千年以来,这样的管控一直在集权与分权之间摇荡。此言一语中的。宏观经济如此,政府部门对各领域的管控大概亦是如此,这包括药品采购和招标领域。

近日,有媒体传出消息,国家卫生计生委拟定的《公立医院药品采购办法》征求意见稿已经成型,若干重磅药品采购新政有望现身,其中要点包括:公立医院可以直接委托或组成联合体委托药品供应商,按医院制定的药品清单打包采购;鼓励医保机构向原研(专利)药进行议价,即地方医保与过专利期的药谈判议价,而专利药进口时采取国家议价等等。

在这些新政中,有一条最引人瞩目:允许实施总额预付等支付制度改革的医院自主采购药品。业界认为,倘若这项新政得以实施,这意味着多年以来备受诟病的公立医院药品集中招标采购政策开始改变。这仿佛冰山破裂,响声冲天。

其实仔细回顾今年以来的政策,药品采购权力下放的动向还是有迹可循的。最典型的莫过于此:发改委低价药目录出台后,国家卫生计生委随即在6月份出台低价药采购意见,提出“公立医院使用的常用低价药品,由医院直接与挂网生产企业议定成交、及时结算”,由此赋予了公立医院在低价药方面自主议价的采购权力。

此外,财政部、国家卫生计生委等五部委印发的《关于推进县级公立医院综合改革的意见》也提到了“要增强医疗机构在药品招标采购中的参与度”的措辞,字里行间透出采购权力下放的意味。

药品招标制度权力变化

公立医疗机构药品集中招标制度的演变有其历史渊源。

90年代伊始,药品的准入基本由医院自主决定,由此也开始衍生出流通秩序混乱和药价虚高的问题,业内外非议不断。2000年后,原卫生部等相关部门开始在河南、海南、辽宁等试点推行公立医疗机构招标采购,并总结做法逐步把经验推广到更多地区,其核心出发点是通过招标,控制药价虚高,缓解看病贵问题。

从此,药品要想进入医院销售,首先要中标。不过,对于招标主体,政府部门在当时并未做出统一规定。随后在各地对招标模式的探索中,涌现出多种招标主体,包括:医疗机构自行独立招标;医疗机构联合招标(积水潭、友谊医院等13家医院曾采用此模式);卫生部门行政招标(上海等地);非卫生部门的政府招标;以海虹为代表的第三方中介招标。经过近10年运行后,这些政策对药价虚高几乎无效果,看病贵愈演愈烈,同时还造成了大面积的招标腐败。

2010年,卫生部、国务院纠风办等多部委联合发布全新的药品集中招标采购规范和办法,国务院办公厅也下发了相关意见构成新的指导文件,这就是后来备受争议的56号文和64号文。两份文件共同强化了政府主导,基本将各地药品招标的权力统一上收到了省级卫生部门,希望以此改变各地混乱的招标状况和药价虚高问题。此后,以“安徽模式”为代表的唯低价招标开始在各地盛行。

但实践证明,招标腐败等旧的问题并未因集权而改变,还衍生出地方保护主义、廉价药大面积消失、创新药地方难以获得准入等诸多新问题,医疗机构和患者不满意,医药企业更是怨声载道,将集中招标制度谓之“中央不满意,患者不满意,医院不满意,企业不满意,只有招标办满意”。

无序混乱变有序混乱

凭心而论,药品招标制度的初衷并非全无道理。从全球范围来看,医药行业与普通民众的日常生活息息相关,又存在着天然的信息不对称。因此,尽管一直存在争议,但通过政府的有形之手进行适当控制确是全球多数国家采取的举措。此外,任何行业最初的自发市场大多存在混乱,在某些阶段和方面进行适当的政府干预,对于行业的健康发展也是有益的。

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