“食药警察”大起底 市场会被管死吗？

“2013年大部制改革后，中国食药监系统总人数达到20万人，但是中国药品审评中心的技术人员仅120人。”西安杨森制药有限公司注册事务总监李卫平近日告诉健康界。他引用数据，再次点出了困扰中国食药监部门的老问题——人力结构倒挂。

“人力结构倒挂”的问题体现在专业技术人员和行政执法人员缺乏，监管部门的职能运行也因此出现一些问题。例如，食药监部门在执法过程中存在“行刑衔接”的现象，也就是行政管理和行政执法之间存在断裂。

2014年4月初，食药监部门和公安部门发布消息，未来将建立“食药警察”。在国家行政学院副教授胡颖廉看来，“食药警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现“行刑衔接”，可以对违法生产经营者产生更强的震慑力。

专业技术和行政执法人员过少

胡颖廉告诉健康界，现代监管体系的三大支柱是行政管理、风险分析和犯罪打击，分别从政策、技术和执法角度提升监管绩效。

他指出，“在最近20年的新公共管理运动中，发达国家大幅削减了监管部门的行政管理人员，但同时增加了专业技术和行政执法人员，希望实现精细化和扁平化管理。”

李卫平告诉健康界，根据2013年的数据，美国FDA员工遍布在美国各个州，主要用于稽查假药，甚至也派出全球检察办公室，总共人数约1.3万人。同时，美国审评部门人数很强大，员工约4000人。

胡颖廉进一步补充说，美国FDA雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作为技术支撑；执法人员则巡视于企业生产第一线，他们制服统一，甚至配有枪支等武器。

目前，按照中国的公务员体制，公务员分为综合管理、专业技术、行政执法三类。不过，业界一直在批评，综合管理人员在中国公务员队伍中所占比例太高，专业技术和行政执法人员被严重边缘化。

胡颖廉指出，人员结构不合理的问题在食药监部门内部同样存在。截至2012年底，全国食药监系统实际拥有行政综合管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6余人，上述人员中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更少，不足1.5万人。

至于中国药品评审中心人力资源不足的问题，在2014年全国两会期间，医药企业界代表同样提出了批评。

事实上，现代化的监管要求依法透明、专业中立，往往需要更多专业技术人员和高效的行政执法人员。但是，中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足，其数量与综合管理人员出现“倒挂”现象。

在此背景下，本应该在监管中发挥主要作用的专业技术和行政执法人员，却被排斥到一个不太重要的地位。

胡颖廉就此指出，“监管部门公务员的人力配置需要重新架构与定位，不能完全按照传统行政部门的那一套来弄。”

建立“食药警察”

健康界了解到，除了人力结构不合理的问题，监管部门的职能运行同样存在问题。例如，尽管食药监部门都组建了稽查队伍，但其在执法过程中普遍存在“以罚代刑”现象，即用行政处罚替代刑事司法责任，很难将案件移交司法机关，从而降低了违法成本。这就是食品监管部门一直存在的“行刑衔接”问题。

胡颖廉指出，行政执法和刑事司法的边界区分，一直是食药监执法中比较棘手的问题。刑法中有不同“要件”，根据行为是否满足“要件”，执法机关执行逮捕，并进行调查、侦查，这看上去似乎很简单。但是，现实当中，很多事件信息都是模糊的，还有一些千丝万缕的深层次问题，边界不大容易区分。

另外，在机构改革完成后，人力资源改革势必要启动。2014年4月初，食药监部门和公安部门发布消息，未来将建立“食药警察”，这引起一阵轩然大波。

设立“食药警察”并非“突发奇想”，各地早有探索。2010年1月，长沙市公安局治安支队成立下辖食品安全执法大队。2011年5月，辽宁省公安厅成立食品药品犯罪侦查总队。2011年7月，北京市公安局设立了食品药品案件侦查支队。

在胡颖廉看来，设立“食药警察”有两方面利好。一方面，刑事司法对食品药品违法犯罪的打击是不分段的，可以全程执法，弥补了“分段监管”的弊端；另一方面，“食药警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现“行刑衔接”，可以对违法生产经营者产生更强的震慑力。

是否会把市场管死？

2013年机构改革方案讨论时，媒体就曾披露，“食药警察”的设立已被上议事日程。当时，有人建议，仿照森林警察的模式，在国家食品药品监督管理总局内设警察局，该部门同时接受公安部业务指导。

然而，直到2014年，“食药警察”的设置才最终定案。

值得注意的是，“食药警察”的设置并不平静。在这一消息发布的同时，一些人就表示担心，食药警察的设置是否会专门增加一个部门和大量的编制。

对此，胡颖廉指出，在简政放权的大背景下，专门抽出一大批编制来组建“食药警察”，可能性不会太大，这种设置未来更多是从机关内部来消化。

目前，食药执法人员分在两个部门，一类执法人员在食药系统，另一类执法人员在公安系统。药监部门有内设的稽查部门，总局下设稽查局，地方也有稽查分局，有些地方也有稽查大队。除了食药监部门的执法队伍，广东、重庆、辽宁等地都在公安治安支队里设立了食品药品大队。

因此，关于“食药警察”的设置，眼下最大的问题是设在何处。事实上，食药监和公安部两个部门还在协调：食药可能希望设在食药，公安肯定希望设在公安。

此外，在社会转型期，由于政法部门过去的一些陋习，民众对于设置新警种有顾虑，甚至连一些政府内部人士也有顾虑。有人提出疑问，“食药警察”新警种的设置是否把市场管死？

胡颖廉指出，“食药警察”是专业化监管的队伍，焦点在于食药，而不是警察，只不过他们拥有警察的身份和警察的权力而已。“食药警察是专业化的监管队伍，不同于传统的警察，绝对不要把它看成是强制力。”

他进一步指出，设置“食药警察”，目的不是用强制性的手段去管理市场。“在计划经济时代，恰是行政管理部门去事无巨细地干预市场。市场经济时代需要转变政府职能，引入“食药警察”符合现代化监管方向，让“食药警察”成为市场经济秩序的维护者，提供良好的竞争环境，从而把市场搞活。”