立法保障促进“医共体”建设和发展

立法保障促进“医共体”建设和发展

誉方医管创始人兼顾问：秦永方

国家两个医共体改革试点省份，2020年11月27日同一天，浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，《关于促进县域医疗卫生服务共同体健康发展的决定》（以下简称《决定》），经山西省十三届人大常委会第二十一次会议表决通过，《山西省保障和促进县域医疗卫生一体化办法》（以下简称《办法》），将于2021年1月1日起施行。

一切以人民健康为中心

县域医疗卫生服务共同体（以下简称县域医共体），是指由辖区内县级医院牵头，其他若干家县级医院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为成员单位组成的紧密型医疗联合体。强调一切以人民健康为中心的根本宗旨。

《决定》明确，县域医共体建设应当坚持以人民健康为中心，遵循政府主导、部门协同、县乡整合、防治一体的原则，加强医疗、医保、医药联动改革，保障公民享有基本医疗卫生服务权利。

《办法》指出，县域医疗卫生一体化应当坚持以人民为中心，坚持新时代卫生与健康工作方针，遵循政府主导、部门协同、三医联动、因地制宜和公益性原则。

明确政府领导责任

《决定》指出，省人民政府应当加强对县域医共体建设的组织领导，完善配套政策，健全工作协调和目标考核机制。设区的市人民政府应当指导和支持县域医共体建设，强化统筹协调、资源要素和政策供给等保障。县级人民政府负责本行政区域内县域医共体建设工作，落实领导、规划、保障、监督和考核等职责。乡镇人民政府（街道办事处）应当加大对所在地乡镇卫生院（社区卫生服务中心）建设发展的支持力度，加强村卫生室建设，推动基层医疗卫生事业发展。县级人民政府应当建立由卫生健康、机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、自然资源、医疗保障和药品监督管理等主管部门组成的县域医共体管理委员会，履行政府办医职能，统筹县域医共体规划建设、投入保障、项目管理、队伍建设、人事薪酬和考核监管等重大事项。县级以上人民政府卫生健康主管部门负责本行政区域内县域医共体管理工作，应当完善政策措施、行业规划、规范标准，强化监督指导职责，落实县域医共体经营管理自主权。县级以上人民政府相关部门，按照各自职责做好县域医共体相关工作。

《办法》提出，县级以上人民政府负责保障和促进县域医疗卫生一体化工作，建立健全议事协调机制，研究解决县域医疗卫生一体化中的重大问题，建立县域医疗卫生一体化的指导、督查、考核机制。县级以上人民政府卫生健康主管部门负责指导、协调、推进县域医疗卫生一体化工作。县级以上人民政府相关部门按照各自职责，做好保障和促进县域医疗卫生一体化的有关工作。县（市、区）人民政府应当整合辖区内政府举办的县级医院、乡镇卫生院（含撤并乡镇后保留的相关基层医疗卫生机构）和社区卫生服务中心，组建县级医疗集团。县（市、区）人民政府应当稳步推进乡村医疗卫生一体化建设，逐步将村卫生室纳入县级医疗集团管理。鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与县级医疗集团的医疗服务合作。

强调政府保障责任

《决定》强调，县级人民政府财政主管部门应当加大财政投入力度，改革补偿机制，加强资金绩效管理，将县级医院和基层医疗卫生机构财政投入资金统一拨付县域医共体，由县域医共体根据资金性质与用途统筹使用。

《决定》明确，县级以上人民政府应当保障县域医疗卫生财政投入。新增政府卫生投入，重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生、中医药服务和基本医疗保障。

界定政府管理责任

《决定》提出，县级人民政府应当建立由卫生健康、机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、自然资源、医疗保障和药品监督管理等主管部门组成的县域医共体管理委员会，履行政府办医职能，统筹县域医共体规划建设、投入保障、项目管理、队伍建设、人事薪酬和考核监管等重大事项。县级人民政府人力资源社会保障主管部门应当会同卫生健康主管部门创新县域医共体人事管理机制，推进全员岗位管理，促进县域医共体内部人员合理流动和统筹使用。应当创新薪酬分配激励机制，合理提高医务人员薪酬水平并向基层倾斜。县级人民政府卫生健康主管部门应当联合有关部门组织制定医疗卫生人员培养规划，组织做好各类人员培训，建立规模适宜、结构合理、分布均衡的县域医疗卫生队伍，优化全科医生培养和使用，夯实村级卫生人员队伍，推进乡村卫生一体化管理。县级以上人民政府教育主管部门应当会同卫生健康主管部门建立健全医学人才培养供需平衡机制，推进医学教育改革，增加医学人才源头供给。县级以上人民政府医疗保障主管部门应当建立健全医保经办机构与县域医共体的协商谈判机制，完善县域医共体医保总额预算、结余留用、合理超支分担机制，深化医保支付方式改革，落实差别化的医保报销政策。

《办法》明确，县级以上人民政府应当组织制定医疗卫生人员培养规划，建立规模适宜、结构合理、分布均衡的县域医疗卫生队伍，加强全科医生的培养和使用。县级以上人民政府应当加强疾病预防控制机构基础设施和服务能力建设，健全疾病预防控制管理模式，创新医防协同机制，强化县级医疗集团的疾病预防控制职责，提升乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室疾病预防控制能力，提高县域重大疫情防控和突发公共卫生事件应急处置能力。县（市、区）人民政府应当整合医疗卫生资源和养老服务资源，保障和支持县级医疗集团提高医养结合服务能力，提供健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等老年健康服务。县（市、区）人民政府应当建立健全中医药管理体系，加强中医院和基层中医馆建设，建设达到二级甲等以上水平的公立中医医院。县（市、区）人民政府应当在常住人口较少、居住分散的行政村，采取设立中心卫生室、与相邻行政村联合设置村卫生室或者开展巡回医疗的方式，为村民提供便捷的医疗卫生服务。县级以上人民政府应当建立完善适应医疗卫生行业特点的人事制度和薪酬制度。省、设区的市人民政府应当完善医疗保障基金支付方式和结算管理制度。

强化政府监督责任

《决定》强调，县级以上人民政府应当建立健全以群众健康水平提升为导向的县域医共体绩效考核评价制度，强化督查考核。对有关部门职责履行情况进行考核评价。对在县域医共体建设中工作突出的集体和个人，按照有关规定给予褒扬激励。

《办法》明确，县级以上人民政府应当建立综合监督管理制度，加强对县级医疗集团依法执业、服务收费等行为的监督管理，有关部门应当依法查处欺诈骗保、药品回扣等违法行为。县（市、区）人民政府卫生健康主管部门负责监督管理县级医疗集团公益性、医疗质量安全、公共卫生、财务运行等事项，定期对县级医疗集团的医疗卫生服务能力提升、医疗卫生资源下沉、公共卫生任务落实等情况进行绩效考核；考核结果作为县级医疗集团领导班子选聘、医疗保障基金支付、等级评审、评优评先、绩效工资总量核定等的重要依据。县级以上人民政府审计部门应当依法对县域医疗卫生一体化中财政投入、医疗保障基金分配管理使用等情况进行审计。

医共体统一化管理

《决定》明确，县域医共体应当按照精简高效的原则，建立人力资源、财务、医保、公共卫生和信息化等管理中心，对成员单位的“人员、财务、业务、药械、绩效”等实施统一管理，促进资源要素集约利用。

《办法》规定，县级医疗集团及所属医疗卫生机构实行行政、人员、资金、绩效、业务、药械“六统一”管理，明确医保基金支付方式和结算管理制度。

提升医疗服务能力

《决定》要求，县域医共体应当加强牵头医院重点学科、专科和专病中心建设，在基层成员单位开设联合门诊和联合病房，提升区域医疗服务能力。县域医共体应当落实分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，加快形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的有序就医格局。

《办法》提出，城市三级医院应当采取组建医联体、人才共享、技术支持、专科联盟、远程医疗、组织培训等方式，帮助县级医疗集团提升医疗服务能力。县级医疗集团应当制定县级医疗集团内部县、乡两级疾病诊疗目录，完善县级医疗集团内部和县域向外转诊规范，建立双向转诊平台，开通双向转诊绿色通道，优化转诊服务流程。应当提升医疗服务、公共卫生服务等综合服务能力，加强突发公共卫生事件应对能力建设。

 履行公共卫生主体责任

《决定》指出， 县域医共体应当履行医疗机构公共卫生主体责任，完善医防协同工作机制，落实公共卫生任务，提高重大疫情和疾病防控能力。县级疾病预防控制机构应当按照县级人民政府卫生健康主管部门的要求，向县域医共体派驻公共卫生专员、联络员与指导团队。县域医共体成员单位应当加强与养老机构、儿童福利机构、残疾人康复机构、社区组织的协作，提供安全、便捷的医疗和健康服务。

《办法》要求， 县级医疗集团应当提升医疗服务、公共卫生服务等综合服务能力，加强突发公共卫生事件应对能力建设。县级医疗集团应当根据本县域的城乡疾病谱，加强对基层群众的健康教育和慢性病早期干预，开展爱国卫生运动，指导群众养成健康、文明的生活方式；制定常见病、多发病防治指南，建立慢性病县乡村三级管理制度，提供筛查、诊断、转诊、随访的连续服务。县级医疗集团应当为基层群众提供婚前保健、孕产期保健等服务，促进生育健康，预防出生缺陷。

强调中西医并重

《决定》提出，县域医共体应当坚持中西医并重的方针，发挥中医药在治未病、重大疾病治疗、疾病康复中的重要作用，推广中医药适宜技术和服务，指导基层成员单位提升中医药服务能力。

《办法》指出，县（市、区）人民政府应当建立健全中医药管理体系，加强中医院和基层中医馆建设，建设达到二级甲等以上水平的公立中医医院。县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，加强中医药应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备。乡镇卫生院和社区卫生服务中心应当设立中医药综合服务区（中医馆），为基层群众提供中医药服务。

政策背景

2015年，《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70）号提出，以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，完善服务网络、运行机制和激励机制，引导优质医疗资源下沉，形成科学合理就医秩序，逐步建立符合国情的分级诊疗制度，切实促进基本医疗卫生服务的公平可及。

2017年，国务院办公厅印发了《关于推动医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），明确要在县域组建医疗共同体，逐步实现区域内医疗资源共享，进一步提升基层服务能力，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

2016年，《国家卫生计生委关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》（国卫医发〔2016〕75号）指出，到2020年，形成较为完善的医共体政策体系。通过组建医共体，区域内医疗资源进一步整合共享，基层医疗服务能力有效提升，不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，形成利益共同体、责任共同体，为患者提供连续服务，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

2018 年，国家卫生健康委发布《医疗联合体综合绩效考核工作方案（试行）》指出进一步加强医共体绩效考核，规范医共体建设发展，调动医疗机构积极性。加强对医共体建设工作的统筹规划与指导，规范医共体建设与管理。

2019 年，国家卫生健康委基层卫生健康司发布了《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》，通过建设紧密型医共体，既有利于进一步完善县域医疗卫生服务体系，提高县域医疗卫生资源配置和使用效率，加快提升基层医疗卫生服务能力，推动构建分级诊疗、合理诊治和有序就医的新秩序。也有利于贯彻落实“以人民健康为中心”的理念，为广大居民提供连续性、高质量的医疗卫生服务。提出，到2020年底，在500个县初步建成目标明确、权责清晰、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系，逐步形成服务、责任、利益、管理的共同体。

《关于开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点的指导方案》指出，通过紧密型医共体建设，县域医疗卫生服务能力明显提升，医保基金得到有效利用，居民医药费用负担合理控制，有序就医格局基本形成。力争到2020年底，县域就诊率达到90%，县域内基层就诊率达到65%左右，基层医疗卫生机构有能力开展的技术、项目不断增加。

《关于印发紧密型县域医疗卫生共同体建设试点省和试点县名单的通知》（国卫办基层函〔2019〕708号），确定山西省、浙江省为紧密型县域医共体建设试点省，北京市西城区等567个县为紧密型县域医共体建设试点县。

2020年，《关于印发医疗联合体管理办法（试行）的通知》（国卫医发〔2020〕13号）明确，县域医共体指以县级医院为、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的一体化管理组织。

国家卫生健康委统计信息中心关于征求《紧密型县域医共体信息化建设指南及评价标准》意见的函，提出县域医共体信息化建设的总体思路、基本原则、业务架构、技术架构等，以指导基层县域医共体规范、科学、有效的推进信息化建设。

 《关于印发紧密型县域医疗卫生共同体建设评判标准和监测指标体系（试行）的通知》（国卫办基层发〔2020〕12号）强调，聚焦县域医共体建设重点领域和关键环节，定期监测各地县域医共体建设的进展和成效，进一步提升县域和基层医疗卫生服务能力，提高医保基金使用效率，增强人民群众就医可及性，着力构建目标明确、权责清晰、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系。