作者 | 秦永方
国办发〔2018〕63号《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》(以下简称指导意见)文件发布,卫健委,厉害了。
1、四大监管主体明确
《指导意见》确定了四大监管主体,包括加强党的领导,强化政府主导责任,落实医疗卫生机构自我管理主体责任,发挥行业组织自律作用,加强社会监督。并明确了监管主体的责任。
(1)加强党的领导作为第一监管主体。强化党的领导和基层党组织建设。充分发挥公立医院党委把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用,基层党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。完善公立医院领导班子和领导人员特别是主要负责人监督约束机制,加强对履行政治责任、行使职责权力、加强作风建设等方面的监督。强化党风廉政建设和行风建设,加大医疗卫生行业反腐败力度,筑牢监管底线。
(2)强化政府主体责任,明确部门职责,坚持谁审批、谁监管,谁主管、谁监管。建立健全信息共享、相互衔接、协同配合的监管协调机制。建立由卫生健康行政部门牵头、有关部门参加的综合监管协调机制,负责统筹综合监管的协调、指导和医疗卫生服务重大案件查处等工作。所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质,均由所在地政府卫生健康行政部门(含中医药管理部门,下同)实行统一监管。
(3)落实医疗卫生机构自我管理主体责任。积极探索公立医院管办分开的有效实现形式,明确政府及相关部门的管理权力和职责,构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。医疗卫生机构对本机构依法执业、规范服务、服务质量和安全、行风建设等承担主体责任,其主要负责人是第一责任人。医疗卫生机构要建立健全服务质量和安全、人力资源、财务资产、绩效考核等内部管理机制。各级各类医院要按照健全现代医院管理制度的要求,制定医院章程,建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制,自觉接受行业监管和社会监督。引导社会办医疗机构加强各环节自律,提高诚信经营水平。
(4)发挥行业组织自律作用。探索通过法律授权等方式,利用行业组织的专业力量,完善行业准入和退出管理机制,健全医疗卫生质量、技术、安全、服务评估机制和专家支持体系。
加强社会监督。医疗卫生机构自觉接受人大代表、政协委员监督。支持社会各界参与监督。加强医疗卫生服务投诉举报平台建设,加大对举报违法行为的奖励力度。完善舆情监测和处置机制,发挥媒体监督作用。发挥专业机构和中介组织的技术支撑和社会监督作用。
2、卫健委实行统一监管
《指导意见》明确,合理界定并落实政府办医职责和医疗卫生机构自主运营管理权限,明确医疗卫生监管责任。积极探索公立医院管办分开的有效实现形式,明确政府及相关部门的管理权力和职责,构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。
如何实现管办分开,明确管办权力清单和职责是关键。管办分开是全行业监管的前提条件,如果卫健委不能实现管办分开,既当裁判员又当运动员,就很难确保监管的公正性。
为了破处医院趋利性促进回归公益性医改目标,一些地方卫健委管办更加趋于收紧,趋向“管办合一”。对公立医院监管力度非同一般,从人事制度、干部提拔、预算管理、药材设备购采、工资审批、医改指标考核等,事无巨细的在“监管”,把办医院与管医院混淆起来。导致医院自主权被压缩,医院自我管理的积极性大减,典型的例子就是基层医疗机构缺乏自主权,卫健委对各级政府办的医院管控较严,导致政府办医院发展受限,医院自主云运营权不足。对政府办主体外医院监管不力,医学院校附属医院进入较快发展阶段,加大了虹吸效应。
《指导意见》规定,所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质,均由所在地政府卫生健康行政部门(含中医药管理部门,下同)实行统一监管。
全行业监管虽然老生常谈,这次的属地化全行业管理不一般,是国字头文件,明确规定了,对区域内所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质,均由所在地政府卫生健康行政部门(含中医药管理部门,下同)实行统一监管。极大的提高了卫健委监管的范围,但是如何监管,依法、规范是主体。如果卫健委不能实现从公立医院管办职能分开,就很难确保全行业监管的公正公平,也就很难得到行业的认同。卫健委必须是全国人民的卫健委,不能在是政府办公立医院的卫健委。
3、卫健委牵头引领地位提高
《指导意见》指出,强化政府主导责任,深入推进“放管服”改革,充分发挥政府在法治建设、行业规划、标准制定、行业准入、行政执法等方面的主导作用。按照精简、统一、效能的原则,整合集中医疗卫生行业监管职能和责任。在不单设实体性办事机构、不增加编制的前提下,依托现有资源,建立由卫生健康行政部门牵头、有关部门参加的综合监管协调机制,负责统筹综合监管的协调、指导和医疗卫生服务重大案件查处等工作。制定完善部门权责清单,明确监管职责。依法承担医疗卫生行业执法监督职责的机构开展相关执法监督工作。
卫健委牵头有关部门参加,明确了卫健委的主导引领地位提高,同时对卫健委提出的更多的挑战,不设置实体性办事机构和不增加编制的前提下,需要依托现有资源职能整合,本部门内部职能整合相对容易,涉及到其他部门的支持与配合,如何发挥牵头作用直接影响到监管的效率,牵头设计到财政部门、人社部门、发改、公检法等部门,卫健委牵头也很艰难,对高效政府提出挑战。
4、卫健委监管全覆盖
《指导意见》明确提出加强全过程监管,包括七大方面,优化医疗卫生服务要素准入。加强医疗服务质量和安全监管。加强医疗卫生机构运行监管。加强公共卫生服务监管。加强医疗卫生从业人员监管。加强医疗卫生服务行业秩序监管。加强健康产业监管。
(1)优化医疗卫生服务要素准入。
《指导意见》明确提出,优化医疗卫生服务要素准入。加快推进医药卫生领域行政审批制度改革,相关部门按职责建立行政审批事项清单并向社会公示。优化医疗卫生机构、从业人员以及医疗技术、药品、医疗器械等准入和行政许可流程,推行医疗机构、医师和护士电子化注册。制定社会办医疗机构设置的跨部门全流程综合审批办法。强化国家卫生技术评估支持力量,发挥卫生技术评估在医疗技术、药品、医疗器械等临床准入、规范应用、停用、淘汰等方面的决策支持作用。
(2)加强医疗服务质量和安全监管。
《指导意见》明确提出,加强医疗服务质量和安全监管。完善国家医疗质量管理与控制制度建设和组织体系,健全法律法规、技术规范和标准体系,加强能力建设。协同行业组织、医疗卫生机构、第三方专业机构规范开展医疗服务质量评价。以医疗机构自我质量管理为基础,健全内部质量和安全管理体系和机制,严格落实医疗质量和安全管理核心制度。通过日常信息化监测和必要的现场检查,实施外部质量控制,加强对重点部门、重点专业、重要岗位、关键环节、高风险人员的监管。健全医疗机构评审评价体系,对社会办医疗机构和公立医疗机构的评审评价实行同等标准。
加强对医疗机构采购和使用药品、耗材、医疗器械等医疗相关产品的监管。推行临床路径管理和临床药师制度,落实处方点评制度。强化药品质量监管,健全药品遴选、采购、处方审核、处方调剂、临床应用和评价等标准规范,强化药事管理和药事服务。建立完善临床用药超常预警制度和对辅助用药、高值医用耗材等的跟踪监控制度,开展大型医用设备使用监督和评估,依法纠正和处理违法违规使用行为。
特别值得关注的是,加强对医疗机构采购和使用药品、耗材、医疗器械等医疗相关产品的监管。药品、耗材、器材的监管成为正常的监管范围,各项管理政策会越来越严,“以药补医、医材补医、以械补医”的时代必然一去不复返。
(3)加强医疗卫生机构运行监管
《指导意见》明确提出,加强医疗卫生机构运行监管。加强公立医疗卫生机构综合绩效考核,强化对社会效益、服务提供、综合管理、成本控制、资产管理、可持续发展等方面的监管。重点监管公立医疗卫生机构破除以药养医机制,落实药品、耗材采购制度和医疗服务价格政策,建立科学合理的内部薪酬分配机制等情况,控制医疗费用不合理增长。加强医疗、医保、医药联动,健全公立医疗卫生机构的激励约束机制。建立健全公立医院全面预算管理、成本管理、财务报告、信息公开以及内部和第三方审计机制,对公立医院人员支出、基本建设和设备购置支出、负债、对外投资、资金结余使用等加大监管力度。监管结果与医疗卫生机构的评定,以及主要负责人、相关责任人晋升、奖惩直接挂钩。审计机关依法对医疗卫生机构开展审计监督。
明确了对医疗机构运行监管的清单,综合绩效考核是抓手,强化对医疗机构综合绩效考核,直接影响到医院的工资总额,还涉及到医院评审、学科审批等,影响到医院的发展和未来。重点监管破处以药养医,药品耗材采购,医院内部薪酬分配机制,控制费用不合理增长。药品耗材零加成和两票制推行,统一采购制度,控制医疗费用不合理增长,直接影响到医院的收入,对医院内部薪酬分配制度提出严峻的挑战。
《指导意见》明确提出,严格执行非营利性和营利性医疗机构分类管理要求。加强对非营利性医疗机构资金结余使用等方面的监督管理,其所得收入除符合规定的合理支出外,只能用于医疗机构的继续发展,不得违反经营目的,不得将收支结余用于分红或变相分红。加强对营利性医疗机构盈利率的管控,依法公开服务价格等信息。对医疗机构损害患者权益、谋取不当利益的,依法依规惩处。
非营利性医院的举办,资金结余使用监管更严,不允许分红和变相分红,这对于无论是政府办还是社会办的非营利医疗机构提出更大的挑战,不让分红社会资本投入的钱怎么办?政策风险明白,抓紧转为营利性医院。但是同样加强对营利性医疗机构盈利率的管控会越来越严。
《指导意见》明确提出,积极发挥各类医疗保险对医疗服务行为的引导与监督制约作用,加强对医疗费用的调控。全面推开医疗保险智能监控,积极探索将医保监管延伸到医务人员医疗服务行为的有效方式。严厉打击欺诈骗保行为,对骗取套取医保资金行为依法依规加大惩处力度,保障医保基金安全。
(4)加强公共卫生服务监管。
《指导意见》明确提出,加强公共卫生服务监管。依法加强对环境保护、食品安全、职业卫生、精神卫生、放射卫生、传染病防治、实验室生物安全、公共场所卫生、饮用水卫生、学校卫生等公共卫生服务的监管。加强对国家基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目实施情况的绩效考核和监管,重点监管资金使用效益、满足群众健康需求情况。加强对公立医院、基层医疗卫生机构和社会办医院完成公共卫生服务、突发事件卫生应急处置、紧急医学救援等任务的指导和考核。充分发挥医疗卫生机构对健康危害因素的监测、评估、预警作用,为综合监管提供依据。
(5)加强医疗卫生从业人员监管。
《指导意见》明确提出,加强医疗卫生从业人员监管。强化从业人员执业行为监管,加强对医师资格证、医师执业证的监管。加大医疗卫生行业行风建设力度,落实医务人员医德考评制度。继续加强“九不准”等相关制度执行。严肃查处违法违规和违反医德医风的执业行为,将对违法违规行为的处罚纳入医疗卫生行业信用机制。
(6)加强医疗卫生服务行业秩序监管。
《指导意见》明确提出,加强医疗卫生服务行业秩序监管。建立健全医疗卫生服务行业秩序监管联防联控机制。严厉打击非法行医,加强对医疗养生类节目和医疗广告宣传的管理,严肃查处假冒医疗机构或医务人员宣讲医疗和健康养生知识、推销药品、推荐医疗机构等非法行为。严厉打击医药购销领域商业贿赂行为,以零容忍态度严肃查处损害群众利益的案件。严厉打击骗取、套取公共卫生资金行为。严厉打击涉医违法犯罪行为,完善医疗纠纷预防和处理机制,加强平安医院建设。
(7)加强健康产业监管。
《指导意见》明确提出,加强健康产业监管。建立健全覆盖健康产业全链条、全流程的包容、审慎、有效监管机制,明确监管责任,提高监测能力。制定完善新型健康服务监管政策,加强对医疗卫生与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品等领域融合产生的新产业新业态新模式的监管,完善对相关新技术的审慎监管机制。通过规范试点、开展评估、公开信息、完善投诉和维权机制等多种方式,加强行业指导,营造公平公正的发展环境。加强对药品、医疗器械、康复辅助器具等相关产业的监管,提升相关支撑产业研发制造水平。
《指导意见》文件的指导思想,从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管,从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管,从单项监管转向综合协同监管,从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段,提高监管能力和水平,为实施健康中国战略、全方位全周期保障人民健康提供有力支撑。
《指导意见》明确六大创新监管机制,包括完善规范化行政执法机制。全面推行“双随机、一公开”抽查机制。建立健全医疗卫生行业信用机制。健全信息公开机制。建立风险预警和评估机制。形成网格化管理机制。建立综合监管结果协同运用机制。
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