重磅：党委领导下的“院长负责制”助力医改

作者 | 秦永方

医改新时代，中共中央发布《加强公立医院党的建设》，决定公立医院推行党委领导下的“院长负责制”，与传统的“院长负责制”有着质的区别，推进医改进入新时代。

一、传统的“院长负责制”

1、院长负责制起源

1982年,卫生部颁布的《全国医院工作条例》规定:"医院实行党委领导下的院长负责制",这是扩大医院自主权、改变医疗机构内党政不分现象的重要尝试.1985年,国务院批转了卫生部《关于卫生改革若干政策问题的报告》,要求各级卫生机构要积极创造条件实行院、所、站长负责制,以扩大全民所有制卫生机构的自主权.于是,各级医院陆续实行了院长负责制的管理体制,强化了以院长为首的行政管理和指挥系统,使院长的责权达到统一,消除了在体制上长期存在的党政不分、职责不清的弊端,使医院工作效率得到了进一步提高.1997年1月,《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出:"卫生机构实行院(所、站)长负责制,要进一步扩大卫生机构的经营管理自主权".2000年3月30日,中共中央组织部、人事部、卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》指出:"卫生事业单位实行并完善院(所、站)长负责制.要建立和完善任期目标责任制,明确院(所、站)长的责、权、利.要充分发挥党组织的政治核心和监督保证作用,依靠职代会实行民主管理和民主监督,建立有效的监督保障机制".

从八十年代第一次改革“医院实行党委领导下的院长负责制，到1997年第二次改革转型“实行院(所、站)长负责制”，到2000年第三次医改强化“实行并完善院(所、站)长负责制”，此时的院长负责人处于主导地位。

2、传统院长负责制的不同

公立医院作为公益性事业单位，事关社会经济发展、政治稳定和人民群众的切身利益，与医院有没有一个良好的领导体制密切相关；因此，对“院长负责制”领导体制，从现代医院管理的角度，医院由院长负责，天经地义，古今中外，概莫能外。但是院长负责制的领导体制下，院长到底该负什么责？负多大的责？为谁负责？如何负责？院长能不能负起这么重大的责任应认真地反思。

（1）院长是所有者还是经营者

目前的院长负责制，关键是混淆了所有者与经营者的关系，院长不仅是医院的经营管理者，还成了医院所有者的代表，院长的角色是董事长兼总经理，院长的权利大无边。

（2）院长如何负责

院长如何“负责”，对谁负责，首选对员工负责，把公立医院变成“趋利利”的场所，医院乱受费问题、拿回扣问题以及其他各种形式的腐败问题，结果不受约束的权利必然产生腐败，一系列曝光的医疗腐败事件，院长能不能对所有者广大民众负责可想而至。

（3）院长权利如何约束

院长负责制，成为院长拥有一切权利的代名词，也官也商、拥有任意裁量权，完全取决于其个人的思想道德素质和主观意愿，结果造成院长权利无限大，人事、财务、采购、基建等决策权利不受约束，政府宏观调控失去效应。

二、为何新医改“院长负责制”不再提

新医改以来，一系列医改文件很少提“院长负责制”，代之而来的是“院长综合目标管理责任制”，到如今明确“党委领导下的院长负责制”。

《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（2009年9月18日中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过），即中共十七届四中全会《决定》，明确提出：党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，提高运用民主方法形成共识、开展工作本领，注意听取不同意见，防止个人或少数人说了算。

中共中央办公厅印发《2014－2018年全国党政领导班子建设规划纲要》强调，各级党委（党组）要严格落实从严治党责任，认真履行抓班子带队伍职责，坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，加强对主要领导干部行使权力的制约和监督，健全和落实日常从严管理监督制度，建立领导班子分析研判制度。

国办发〔2015〕33号《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》明确提出。探索现代医院管理制度。完善医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，发挥党委的政治核心作用和职工代表大会的民主监督作用。

国办发〔2015〕38号《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》明确提出：完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。

中组部分别会同中宣部、教育部、科技部、国家卫生计生委，印发了《公立医院领导人员管理暂行办法》明确提出，公立医院领导班子和领导人员一般应当实行任期目标责任制。

国务院国办发〔2017〕67号《建立现代医院管理制度的指导意见》指出：院长全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作。在决策程序上，公立医院发展规划、“三重一大”等重大事项，以及涉及医务人员切身利益的重要问题，要经医院党组织会议研究讨论同意，保证党组织意图在决策中得到充分体现。充分发挥公立医院党委的领导核心作用。公立医院党委要抓好对医院工作的政治、思想和组织领导，把方向、管大局、保落实。

一系列医改新政，字里行间再也找不到传统意义上的“院长负责制”，为何出现这么大的变革，可能会让许多院长可能百思不得其解。院长其实不可能负起承担公益性的责任，目标责任制更加体现新医改公益性为主题。

三、党委领导下的“院长负责制”有啥特点

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确规定，公立医院实行党委领导下的院长负责制。党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。院长在医院党委领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。院长负责制是在党委领导下的”院长负责制”,与传统的“院长负责制”有着质的区别，对党组织的政治核心作用要求更严, 充分发挥政治核心作用，加强医院党的建设，被提到高度议事日程，不但赋予医院党委“把方向、管大局、保落实”的重大责任，而且增加了“做决策、促改革”重大医改使命责任。政治核心作用主要有五个方面:一是保证监督党和国家的方针政策在本单位的贯彻落实;二是支持院长依法行使职权,参与行政、业务等重大决策;三是坚持党管干部的原则,在单位干部的选拔任用、培养、管理上起把关作用。四是坚持对工、青、妇工作的领导,支持他们按照各自的章程自主地开展工作,协调好单位内部党、政、工、青、妇的关系。五是组织领导思想政治工作和精神文明建设。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确规定，二级及以上的公立医院、市属及以上的公立医院、设党委的公立医院，应当实行党委书记、院长分设，其他公立医院根据规模大小等实际情况宜兼则兼、宜分则分。从此确立了二级以上公立医院党委书记和院长分设制度。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确规定，按照干部管理权限和政治强、促改革、懂业务、善管理、敢担当、作风正的标准，选优配强医院党政领导班子成员。党委书记和院长要具有胜任岗位职责所必需的专业知识和职业素养，熟悉医疗卫生行业发展情况和相关政策法规，有先进的医院管理理念和实践经验，符合深化医药卫生体制改革和健全现代医院管理制度需要，业界声誉好。选拔党委书记和院长的条件，更加关注德才兼备。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》指出，推动落实公立医院领导人员任期制和任期目标责任制，完善领导人员交流制度。明确医院领导人实行任期制和任期目标责任制，每个任期一般为三至五年，并且规定了领导人员在同一岗位连续任职一般不超过十年。大力提倡：医院领导人员要确保把主要精力和时间用于医院管理，允许实行院长聘任制，推进职业化建设。院长职业化20多年前提出，至今推行效果不尽人意，目前的院长大部分是业务专家，把业务当作主业，把医院管理作为副业，医院管理也基本上按部就班，按照传统的业务管理模式，以治疗和经济粗放式收入增加为中心，病人为中心不能充分体现。新形势新医改，医院的增收遇到前所未有的压力，这就要求执业化院长必须从粗放式的规模扩张发展模式，关注医院的精细化运营管理，转向内涵质量发展增长模式，才能确保医院的稳定健康的发展。预示“精益化医院管理”职业化院长时代真的到来。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》指出，把党建工作要求写入医院章程。公立医院章程要明确党组织的设置形式、地位作用、职责权限和党务工作机构、经费保障等内容要求，明确党委研究讨论医院重大问题的机制，把党的领导融入医院治理各环节，使党建工作要求得到充分体现。同时规定，党委班子成员应当按照章程进入医院管理层或通过法定程序进入理事会，医院管理层或理事会内部理事中的党员成员一般应当进入医院党委班子。新医改新形势，公立医院改组改制加速，公私合营的、托管的、医联体多种形式的医院，明确规定把党的领导融入医院治理各环节，把党建工作写入公立医院章程，确保党的领导地位和监督作用不削弱。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》规定，健全医院党委与行政领导班子议事决策制度。明确了，党委会议由党委书记召集并主持，研究和决定医院重大问题，不是党委委员的院长、副院长可列席党委会议。院长办公会议是医院行政、业务议事决策机构，由院长召集并主持。重要行政、业务工作应当先由院长办公会议讨论通过，再由党委会议研究决定。健全医院党委会议、院长办公会议等议事决策规则，明确各自决策事项和范围，不得以党政联席会议代替党委会议。坚持科学决策、民主决策、依法决策，坚决防止个人或少数人说了算。重大问题在提交会议前，党委书记和院长要充分沟通、取得共识。加强党务、院务公开，强化民主管理和民主监督。按照党组织“少数服从多数”原则，列席参加不是党员的也就没有投票权，强化了党组织对医院重大问题作决策和监督的权利。同时规定不得以党政联系会议代替党委会议，确保了党组织力量在党政联系会议中被弱化的现象。

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》规定，专职党务工作人员，并比照医院同级行政管理人员落实相关待遇。在医院绩效辅导中经常出现的一个难题，党的专职干部绩效设计难题也迎刃而解，在科室及岗位价值评价过程中，专职党委岗位不适宜参评，比照医院同级行政管理人员落实相关待遇即可。

 总之，面对医改世界性难题，只有充分发挥党组织的战斗堡垒作用，凝聚力量，齐心协力，众志成城，才能攻坚克难，才能破处公立医院的趋利性回归公益性，助力推动探索具有中国特色的医改成功之路。