企业医院改制26问

2016年11月18日至20日，中国企业医院发展论坛在北京举行。在本次会议上，参会者就企业医院改制的诸多问题展开深入交流。从现场互动交流中提炼出关于企业医院改制的26个问题，分享给大家。

1.企业医院都面临着哪些困难？

无论未经改制或已经完成一次改制的企业医院，都面临着一些共同问题。比如职工医保转地方后，导致病源减少；分级诊疗政策指引下，各级公立医院抱团发展，导致企业医院被边缘化；企业主体业务调整、母体企业搬迁，导致周边人口流失和随之而来的医疗需求降低；还有公立医院系统内较高退休待遇，导致企业医院人员流失等。其中也存在少数企业职工医保未转地方，若母体企业未如期向医院支付医疗费用，就会出现“医保欠费”情况。

企业医院还面临着财政补助、补偿机制问题，如中小城市企业医院与公立医院补贴差距较大；受到总额预付影响，不像公立医院一样受到更多医保政策倾斜；企业医院举办的社区卫生服务机构可能补偿不到位。还有政府规划问题，如在企业医院旁边建大型政府医院。

尤其对未经改制的医院而言，公立医院改革中实施的药品零差价蔓延而至，导致收入下降，企业医院却并不具公立医院收入亏损的弥补渠道；人才引进、职工待遇提升、激励机制等也受制于母体企业；更有母体企业对下属医院的财务实施收支两条线，这就出现了上级占款、拖欠工资的情况。

对于一次改制的企业医院，变为职工全部或部分持股后，母体企业基于资产安全考虑，对其再投入十分谨慎，医院发展处于停滞状态。另外，过度民主化的弊病，也给医院发展造成阻碍。

2.国有企业剥离医院有哪些方式

2016年3月，国务院印发《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19 号），明确了国有企业剥离医院的四种方式，即移交地方、撤销、整合专业化管理与引入社会资本重组改制。

（1）移交地方

对与地方协商一致同意接收的医疗机构，移交地方管理。从国资管理角度解读，“移交地方”要依据地方医疗资源合理配置和地方医疗需求，国家对此目前没有统一政策，要因地制宜。

（2）撤销

对运营困难、缺乏竞争优势的医疗机构，予以撤销并做好有关人员安置和资产处置工作。

（3）集中专业化管理

对因特殊原因确需保留的医疗机构，按照市场化原则进行资源优化整合，实现专业化运营管理。对于有一定竞争优势、各方保留意愿强烈的企业医院，应实行集中专业化管理。

（4）积极探索引入社会资本参与企业办医疗机构的重组改制

由于法律和政策还有不通畅的地方，妨碍着企业医院的发展和职工的积极性和创造性。目前市场上此类探索很多，也取得了一些经验。

3.四种剥离方式之外，企业医院是否可以探索其他模式?

早期文件中对于企业医院的剥离方式有更多种类的表述。只要企业医院从企业中剥离出来，不排除运用其他方式。比如可以和公立医院重组整合，但重组也可以归为四种方式之一。

企业医院改制改革模式应允许探索，应百花齐放。因为企业医院发展模式各不相同，改制改革的时候也应具体问题具体分析。很多企业医院有事业编制，可以无障碍移交地方合并。有些地方是先有厂矿后有城镇，像大庆油田医院、抚顺矿务局总院、本溪矿务局总医院等，这些企业医院改制改革的模式也需探索。

鉴于企业医院管理难度大，又分散在各个地方，建议先小后大，以省市为单位集中管理，找到生存发展模式后，再在全国逐步形成两三个或几十个医疗产业集团。股份合作模式也有很多成功先例。法律法规要允许探索，鼓励开展更多的模式，逐步实现企业医院改制改革的顺利实施。

4.从母体企业剥离后，企业医院应选择营利性还是非营利性？

在经营性质上，医院分为营利性和非营利性；在办医主体上，医院分为公立医院和非公立医院，公立医院又分为政府办、企事业单位办、部队办。营利性和非营利性的区别不在于办医主体，营利性医院的收支结余可以分红，非营利性医院讲究社会效益，不能进行分红。

总书记强调毫不动摇坚持公立医院的公益性，公立医院要确保医院的公益性。基本医疗应做到量力而行，尽力而为。非基本医疗这部分市场很有活力。现在企业医院改制的牵头单位是国资委，国家卫生计生委是配合部门。

企业医院改制后，只要政府接收，还是非营利性医院，主办者是政府。如果选择改制，就需要改变产权，社会资本进入后可以选择为非营利性。国家鼓励社会资本办非营利性医院。如果是营利性医院，改制后政府也可以向他们购买服务。

5.从政府层面上来看，企业医院应如何选择改制方式？

若公立医院资源丰富的地区，在满足当地居民基本医疗需求的基础上，可以选择一部分企业医院进行改制。转型为延续性的康复养老社区是一种选择。鼓励企业医院改制为非营利性为主，但也不反对营利性。欢迎社会资本注入，举办非营利性医院，理论上投入是社会资产，无法回收。可以考虑社会资本参与 PPP模式，确定合作期限，没有涉及产权和改非营利性，但可以获得合理回报。

6.剥离国有企业办社会职能应解决哪些历史遗留问题？

从2015年9月24日国务院印发了《深化国企改革指导意见》以来，国有企业深化改革全面加速，特别是围绕着顶层设计和配套文件制定“1+N”，N目前出台了18个文件，有力推动了这一轮深化改革。2016年以来，国企改革在重点难点问题上都取得重要进展。

关于剥离企业办社会职能，解决历史遗留问题，在党中央高度重视，各部门努力配合下，上半年印发了“《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》”，把国有企业办社会职能和历史遗留问题梳理了5个方面：

（1）全面推进“三供一业”、家属区的分离移交，从2013年黑龙江率先试点，到2015年已经试点10个省市，移交工作取得了重要经验，2016年要全面实施。

（2）加快剥离企业所办教育和医院等公共服务机构改革，明确最终时间表是2018年年底。

（3）企业还存在其他办社会职能，如消防、市政等，应抓紧出台文件，推动企业所办社会职能的有效运转。

（4）推动厂办大集体的改革，这也是改革难点。全国厂办大集体还有几百万职工，应尝试多种方式的改革创新。

（5）离退休人员社会化管理，这项工作复杂浩大，牵扯到社会管理方式，可以先从部分城市试点。

7.如果企业医院还可以生存下去，或者属于特殊行业集团，2018 年底也要剥离吗?

这种情况也需要剥离，保留方式不是维持原有状态，而是实行集中化、专业化管理。军工等特殊行业集团如要保留医院，应集中管理。可能由某个集团成立专业医疗板块，也可能在国资委层面成立医疗集团进行集中管理。集中管理后的变化包括:出资关系变了；经营定位变了，资金投入就清晰了；管理方式，按照公立医院改革，实行法人治理机制。《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）提出四种剥离方式，应一企一策，医院根据自身实际情况对照文件，提出处理方案。

8.企业医院剥离是否能够享受相关政策补助？

要看其产权结构。国有不控股、不全资参股的，就是社会医院，如何发展由股东决定。如果是国资控股、全资的，实行集中管理后，会考虑其未来发展。政策层面会对人事劳动机制进行研究。比如取消药品加成后，争取国资委、国家卫生计生委、财政部对其进行补助。

9.应该如何认识国有企业医院改革和公立医院改革的关系？

公立医院改革在2017 年全国铺开，涉及200 个试点城市。国有企业医院是公立医院改革其中一部分内容，是顶层设计的一部分。《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）规定企业医院改革的时间截点是 2018 年年底，方式包括移交、撤销、专业化管理、社会资本改制。

10.政府如何购买企业医院的服务？

这在政策层面上仍处于探讨中。央企下属2000家医院大部分属于一级医院，一级医院应就地转为政府办医疗机构。

北京医改过程中，大学的校医院是不是算区域社区医院成为争论，后来还是被归为社区医院。对于社会资本接手的企业医院，政府也可以从那里购买服务。

《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）提出推动政府购买服务。反复和有关部门协商，一方面国家出台政策，另一方面企业医院积极探索。国资委不应出政策形成定点服务，公立医院和企业医院不推荐行政化的管理方式，要坚持市场化机制。

11.企业医院“移交地方”需满足哪些条件？

企业医院是否能够“移交地方”，取决于地方医疗资源配置和地方需求。根据国务院《全国卫生资源的规划纲要（2016-2020）》，到 2020年，全国每千人床位目标为6张，医院4.8张，其中公立医院（非营利性）3.3张，非公立医院1.5张（包括非营利性和营利性医院）。如果当地公立医院千人床位数已经达到3.3张，地方政府可能不会接受企业医院移交。企业医院可否走上移交之路，现有政策几乎足以作为判定。如果政府缺少的是康复养老型医院，企业医院改制可以考虑转型。

12.国家政策可否进一步明确企业医院“移交地方”的方案，自上而下要求地方各部门落实政策和补贴细则？

关于移交方案，国家没有统一发文，需要主办企业和地方政府沟通。医疗资源虽然是公共服务机构，但不同于九年义务教育，医疗资源不平衡，也不能要求地方全部接受。企业医院可能争取不到地方事业编制，也只能靠自己协商资金问题。

13.企业医院集中专业化管理应解决哪些问题？

作为《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）中的重要提法，集中专业化管理倍受企业医院关注。如果实施国资控股、全资的集中管理后，就会考虑企业医院未来发展，相关人事劳动机制也会进一步研究探讨。比如，取消药品加成后，可以去争取国资委和卫生计生委、财政部的补助。

目前集中专业化管理的细则并未出台，但后续要解决的问题已厘清，包括发展资金投入的问题，既可以是国有资本独资，也可以是国有资本联合其他资本；医院定位的问题，既然选择国有资本全资或控股，就要作为公立医院发挥应有的作用和功能；专业化管理要符合现代医院要求，提升医院管理水平；调动医务人员积极性，提升服务水平。

14.要实现企业医院专业化的管理，必须有企业和政府的支持吗？

要实现企业医院专业化的管理，必须有企业和政府的支持，否则医院难以维持正常运动，不管是营利性医疗机构还是非营利性医疗机构，都要受到法律的限制。一些法律法规限制不调整，企业医院改制很难顺利进行。

15.企业医院院长应如何看待企业医院改制改革的前景？

最近刚刚印发的《公立医院改革有关经验和做法》迫使企业医院必须加快步伐。各位院长都承担着医疗卫生改革的重要责任，面对新形式新要求，把好资源利用起来，把广大医务工作者的积极性调动起来，把需要调整的员工安置好，要以一个平和、理性、积极、稳妥的姿态面对改制改革。

16.企业医院改革要保障哪几方面的利益？

企业医院改革要保障职工、患者、母体企业、辖区居民等各方面利益。

大部分企业创建伊始，在辖区建立了三级医疗体系，改制后，这样的体系还应保持健全。比如北京某矿区社区没有社区卫生站，其居民大部分是退休职工，原矿区医院在改制后也没有再设卫生站。这样的改制结果没有保障辖区居民的利益。

企业医院及企业职工利益要保障。企业医院的改制改革要考虑职工意见，不能一卖了之。有的企业医院改制没有给员工任何补偿，引起很多社会问题，这是不负责的做法。

母体企业利益也要保障。比如军工企业需要涉密医疗服务。再比如，一些企业离不开医院，是因为医院是企业中效益最好的，企业医院不是企业的包袱，而变成了企业的保姆。

以上涉及母体企业利益的问题，都要在改制过程中予以充分考虑。

17.如何解决企业医院改制过程中人员、资产等问题？

按照《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）的要求，根据企业情况、医院情况，一企一策。目前国资委牵头，会同财政部、卫生计生委等部门一起研究落实意见，对接好政策，在人员、资产、发展环境形成有利措施。

人员方面，19号文明确，首先要依法依规，其次在人员分流安置过程中可以从国家资金包括中央财政和预算中获得一定补助。财政部拨付了几百亿资金用于中央及中央下放企业政策性破产，由各省统筹安排。

资产方面，在企业医院改制的四种方式中，移交和撤编都不复杂，集中管理还在央企范围内。但第四种“引入社会资本”的方式较复杂，特别是产权转让，需要经过职代会，进场交易，目前已经有了相对成熟完备的政策。

18.企业医院改制应着重考虑哪些因素？

为医院发展制定全面、系统的发展规划非常重要，包括医院定位、学科发展等。医院要去寻求在这方面能够帮助自己上台阶的资源和合作伙伴。

要细致厘清利益相关方和阻碍因素，比如医院职工、班子稳定、管理体制、待遇问题、长远发展、晋升机会、职业荣誉、国企身份和国企情结等问题，逐一给出全面妥善的解决方案。让在职员工股东、非在职员工股东、非股东职工之间利益取得平衡，同时提升地方政府和周边群众对医院的接受度等，是非常需要关注的。

19.改制企业医院的产权结构应如何设置？

产权结构设置是应对企业医院改制挑战的第一步。产权结构设置要充分结合母体企业与职工占股情况，充分考虑母体企业的诉求后进行操作。要经过医院主办企业和有关部门同意。

20.改制企业医院的治理结构应如何设置？

在治理结构上，需要以产权结构为基础来设置董事会、管理层、授权管理体系，并将授权管理划分清楚，做到权责明晰、高效管理。

21.改制企业医院员工应如何安置？

近年来有关法律规定，只要职工劳动身份没有解除，股权或控制力的变化并不要求必须对员工进行补偿。具体补偿规定和措施可以和当地有关部门确认。企业破产重组(不是破产清算)，是否要给职工发补偿，各个地方认识不一样。职工到了非国有控制的企业，如果退休年龄前劳动关系被解雇，依然会依法得到补偿。在员工安置方面，企业医院应注重长效激励机制的建立，首先，保证整体工资水平不降低；其次，实施业绩奖励；最后，围绕核心管理层及医生进行股权激励。

22.改制企业医院的土地和房屋产权问题如何解决？

企业医院与母体企业伴随而生，渊源深厚，医院使用划拨地和无产权房情况十分普遍。要实现企业医院的公司化治理和运营，就需要为土地证、房产证的补办设置一定缓冲期，也可以与医院约定在缓冲时间内以租赁等方式灵活处理。后续要保持与母体企业的交易，既要推动医院与母体企业完成交割，同时也要力促母体企业合作关系的延续。

目前土地房屋产权问题没有完全解决到位，只能逐步解决，很难形成全国统一政策，甚至一个集团内部也不会统一。需要各方面不断碰撞，因地制宜，合法合规解决。

23.企业医院与公立医院在待遇上一视同仁，有可能实现吗？

如果区域内企业医院是主力军，它的改制可能影响当地医疗卫生事业发展，一般当地政府会重视企业医院医疗资源。有些地方能解决补贴的问题，但很多地方没有做到位。下一步国资委将继续呼吁企业医院与公立医院待遇上一视同仁的问题。

24.企业医院应如何看待社会资本参与医院改革？

社会资本目前比较青睐国企医院，企业医院机遇挑战并存。2018 年底企业办社会职能剥离要求“一刀切”。目前企业医院改革引起了全社会关注，包括大量国内、海外的社会资本。他们看中的是中国未来卫生健康产业发展的势头和市场，其中当然有利益驱动、经济目标，但也要相信他们有社会责任，会考虑到老百姓的健康。社会资本进入后，要注意逐利性与企业医院“医院”性质的平衡。如果处理不好，会使企业医院和其他公立医院发展更为艰难。

25.引入社会资本是否会弱化企业医院的公益性？

引入社会资本进行对企业医院进行重组改制，国有资本丧失控制力，医院变成社会医院，就谈不上“坚守公益性”了。但医院也要承担应有的社会责任。任何企业都有商业责任和社会责任。公益性的问题不能过于从理论推断，每个企业情况都不一样。

26..国家政策层面是否会对企业医院引入社会资本出台具体措施？

和社会资本合作的方式由企业集团决定，国资委文件无法管的那么细。希望企业能够拿出适合企业医院的解决方案，“一企一策”，重点是解决改制方式和资金问题。