企业医院怎么改?

2016
08/14

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曹健
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在即将进行新一轮国有企业医院改革的前夕,我们必须对上一轮的企业医院改革成败进行经验总结与反思,并厘清两个重要概念。

在本月初,国资委主任肖亚庆在向全国人大常委会做了《关于国有资产管理与体制改革情况的报告》的报告,提出“加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。推进国有企业‘三供一业’和所办医疗、教育、市政、消防、社区管理等机构分离移交以及厂办大集体改革、离退休人员社会化管理工作。”

随即,有消息报道中石油四川石油管理局下属的三家企业医院与中信医疗进行合作。此后,在国务院办公厅印发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》中进一步明确指出“对中央企业所办医疗、教育、市政、消防、社区管理等公共服务机构,采取移交、撤并、改制或专业化管理、政府购买服务等多种方式分类进行剥离。”对企业医院改革指明了方向。

自2002年国家六部委《关于若干城市分离企业办社会职能分离富余人员的意见》(即“859号文”)出台以来,国有企业医院进行了一轮集中式的改制与剥离,但是,此轮改革既不成功也不彻底。   

时至今日,在经济新常态下国有企业和公立医院同时进入了改革深水区,企业医院改革已经迫在眉睫。在即将进行新一轮国有企业医院改革的前夕,我们必须对上一轮的企业医院改革成败进行经验总结与反思,并厘清两个重要概念:一是企业医院职能再定位;二是企业医院与政府办医院的关系。

上一轮企业医院改革成败总结

2002年启动的企业医院改革,是在国有企业普遍亏损的背景下为了给国有企业减负而推动进行的一轮企业医院改制。此次改制大潮下,只有不到1/3的企业医院进行了改制,大量的企业医院选择了观望。从进行改制后的企业医院发展来看,成功案例寥寥无几,可以说这是一轮失败的企业医院改革。通过上一轮的企业医院改革,我们发现首先必须完善企业医院改革的顶层设计,重点解决好管理体制和产权所有等问题,明确界定政府、国有企业和企业医院三者之间的关系,保护好职工利益及调动起职工积极性,才能够保障新一轮的企业医院改革顺利进行。

笔者认为,上一轮的企业医院改革其借鉴意义在于以下五点:

一是企业医院改制慎重选择全员持股制度。

全员持股制度只是为了减少改制阻力,降低改制困难而采取的一种妥协性方案,对于医院的今后发展留下了障碍,形成了一种新的大锅饭。从选择全员持股进行改制的企业医院案例来看,无一能够获得持续良性发展,有的甚至是进行二次改制。

二是避免重改制轻发展。

企业医院的改制完成只是医院重新启程的新起点,未来的发展还需持续不断的投入和进行机制改革。企业医院改制的目的不应是母体企业为了甩包袱而进行的简单资产剥离,而是为了促进医院的更好发展。

三是改制后的医院管理体制建设必需完善。

建立起现代医院管理制度是我国重启新医改以来,政府所一直倡导和需要达到的重要目标之一。许多改制后的企业医院发展并不理想甚至是有所倒退,没有建立起良好的医院管理体制是一个重要原因。

四是改制过程必须合法规范。

一些企业医院在进行改制的时候,为了满足利益集团的需求,损害了企业与职工的利益,尤其是关于国有医院在进行改制的时候没有合理评估无形资产,导致国有资产流失。此外,职工后顾之忧也应妥善解决,职工作为医院的发展主体,保障了职工利益也就等于保障了医院的生存与发展。

五是完善医院内部监管机制。

改制后的医院由于脱离了原有母体企业的监管,容易滋生医院的不规范管理与腐败等问题。在改制后的企业医院中,其内部控制的核心应当是如何加强对管理层及股东的监督管理,尤其是对于进行全部民营化改制的企业医院来说,如何强化内部控制更是重中之重。

企业医院职能定位

在上个世纪50~70年代,国有企业举办医院的初衷是为了解决企业职工的就医困难,以一种职工福利的性质而存在。随着时代演变和经济快速发展,企业医院这一最初职能逐步退化。当初大多数位于地偏人稀的地方已经变成繁华之地,职工就医不再局限于企业医院,而是有了更多的选择。因此,企业医院的职能可以说是已经基本上不再存在,已经到了必须改革的地步。

此轮深化国有企业改革的思路是“着力构建现代企业制度,强化国有企业市场主体地位;加快推进供给侧结构性改革,推动国有企业瘦身健体、提质增效”。落实到国有企业医院头上则是对医疗机构进行分离移交,以此解决剥离国有企业办社会职能。如果国有企业医院改革其医院宗旨不是为了办社会职能,而是作为产业投资或是响应社会办医,那么是否可以继续保留或投资医疗行业?比如一些国有企业此前并没有自己的医院,但是在社会办医的大潮中与公立医院通过特许经营或是合资合作的模式共同举办新的医院,此类医院又该如何对待?

企业医院与政府办医院关系

企业医院作为一支不可忽略的医疗大军,但是在一些地方政府的眼中却并没有将其纳入区域卫生规划,也未能享受到与政府办公立医院的同等待遇。据《中国卫生和计划生育统计年鉴2015》的统计口径进行估算,全国国有企业医院数量大致在3000余家左右,仅76家央企所办的医院尚有1235家(其中三级医院34家、二级医院266家),总床位数193209张(国务院国资委2010年统计数据);而同期政府办公立医院数量为9668所,从数量上来看企业医院数量占到政府办医院数量的1/3。但是,企业医院却并没有发挥出应有的作用,只是若有若无的几乎沦为公立医院的一种点缀。

在企业医院改革再启程的新形势下,必需要明确企业医院与政府办医院的关系,否则此轮企业医院改革的方向与目标仍然不清晰。对于社会办医,政府则是希望引导社会办医走专业化、高端化、差异化路子,向“专、精、优”方向发展,重点发展专科医院和高端医疗,与公立医院实现优势互补、错位发展。

在2015年国务院下发的《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》中指出“推动国有企业办医院分离移交或改制试点,建立现代法人治理结构。积极引入社会力量参与国有企业办医疗机构重组改制”,对于企业医院的发展,政府试图以此方向进行改革。但是,这种思路的改革对于企业医院来说未必是其最优的选择。企业医院多年改革的经验证明,彻底改革所有制关系或行政隶属关系的改革模式不是唯一的、也未必是最好的选择。保持和强化企业医院的公益性,激发其内在活力和促进规范发展,应该成为企业医院改革政策的核心关注点。

企业医院改革路径

在2014年初,国家卫计委公布的《2014年卫生计生工作要点》中提出,“鼓励社会资本以多种形式参与公立医院改制重组,持续提高社会办医的管理水平和质量。” 其中2014年的工作重点之一就是“制定国有企业所办医院改制试点工作方案,推进公立医院资源丰富的城市国有企业医院改制试点。”然而时间过去两年之久,仍然未有任何文件出台。

借鉴上一轮的企业医院改革和国外国有企业医院的改革经验并结合当前深化国有企业改革来看,企业医院的改革路径主要有以下7个方向:

一是移交地方政府或院校。

从上一轮国有企业医院改革的情况来看,部分企业医院在成建制移交给地方政府的时候,面临重大挑战就是地方政府或院校愿不愿意接收的问题。如今,我国经济发展速度正在从高速增长阶段走向中低速发展阶段,地方政府普遍面临较大经济下行压力和财政支出重担。截止到2015年底,全国地方政府债余额16万亿元,占到全国GDP总额的23.6%;2016年预算中安排的全国政府债务利息支出就高达5300亿元。由此可见,在地方政府较高债务负担的情况下,很难能够大面积的对企业医院进行接收,注定只有极少数的幸运儿(估计低于5%的比例)才能够被政府接收成为享受差额拨款的事业单位。   

二是实施混合所有制改革。

2015年9月,国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,在意见中对于国有企业实施混合所有制改革所提出的指导性意见对于国有企业医院来说,同样有着重要的指导作用。在混合所有制中,“混”是基础,“合”是关键,不能为了“混”而“混”,否则只能沦为“混”而不“合”。企业医院进行混合所有制改革其具体路径详见笔者在《医药经济报》刊登的另外一篇文章《“混”是基础“合”是关键——探究企业医院混合制改革路径》。

三是企业医院的自我发展。

对于一些经营较好的企业医院,尤其是拥有较多企业医院的大型国有企业集团来说,由于旗下医院众多、资产总额较高,甚至是还有部分优质医疗资源(如三甲级别的医院或是单体医院床位数量较大)并不甘心将其轻易放弃,如中国航天科技集团、中国核工业集团、中国航空工业集团等央企纷纷组建自己的医院集团,进行自我发展。这种发展模式对于此类国有企业来说,也不失为一种占优策略,既有利于盘活与提高资产利用率,也可以顺势进入医疗健康产业,为企业培育新的业务和经济增长点,有利于国有资产保值增值。

四是改制重组。

对于陷入一定困境的企业医院来说,仅仅依靠自身的力量已经无法或难以发展,将非常渴望能够有外部力量的介入来共担风雨。企业医院应改制为股份制医院,以吸引外部资金和技术进入,做到引入资金的同时也要引进技术与管理机制,使其焕发新的活力。

五是被并购。

上市公司、投资基金、医院集团等各类机构对于公立医院早已是望眼欲穿垂怜三尺,由于并购政府办公立医院较为困难,因此对于企业医院无不是虎视眈眈。这些机构往往拥有较强的资金实力,收购企业医院以后均能够扩大投入,帮助企业医院进行软硬件方面的升级改造。而企业医院的原母体企业相当部分无力进行继续投入或不愿投入,有了外部资金进入以后对于企业医院发展来说无疑是起到了较好的促进作用。但是,目前这些机构普遍缺乏医院管理能力以及资源输出能力,企业医院的未来发展更多依靠的是现有团队,医院的诊疗技术与管理水平的提升将是路漫漫。

六是被托管。

企业医院的母体企业不愿意放弃对医院的控制权和产权或是企业医院职工抵制医院进行改制,但是企业医院自身又缺乏经营管理能力,这种状态下只能够引进专业的医院管理公司或是大型医院进行委托管理,才能够帮助企业医院脱离困境,实现良性发展。

七是关停并转。

一些规模较小、设备陈旧、人员老化严重、没有任何市场竞争能力的企业医院,应当果断将其进行关停,或是并入其他公立医院,或是转为基层社区中心等。

法无定法。每家企业医院均有自己的特殊性,世上也没有任何一种改革的药方能够放之四海而皆准,唯有依靠企业医院自己结合自身情况进行深入研究,寻求各方利益的最大公约数才能够设计出最佳的改革方案。

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关键词:
医院,企业,企业医院,政府,改制,改革,职工

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