公立医院改制收紧是政策误读

注：公立医院改制收紧是政策误读——写在关于引导和规范政府办公立医院改制的政策出台之前。

自2015年以来，在社会资本参与公立医院改制的实践中，在与各地不少地方政府卫生主管部门沟通过程中，经常会感受到谈及参会资本参与公立医院改制的敏感性，仿佛已经变成不可触碰的话题，一说公立医院改制就仿佛和损害人民群众、医护人员利益以及国有资产流失挂钩。但是笔者最近拿到了正在征求意见修改的《关于引导和规范政府办公立医院改制的通知》（以下简称“《公立医院改制通知》”），从该征求意见稿以及国家历年以及最近出台的政策来看，本身并不存在国家收紧甚至禁止公立医院改制的趋势，只是需要引导和规范，所以公立医院改制收紧或者限制禁止的说法是一种对政策的误读。

2009年中共中央、国务院颁布的《关于深化医药卫生体制改革的意见（中发[2009]6号）》明确规定，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。

后续根据国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知（国办发[2010]58号）》的规定，国家鼓励社会资本参与公立医院改制。要根据区域卫生规划，合理确定公立医院改制范围。引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的公立医院改制，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重，促进公立医院合理布局，形成多元化办医格局。要优先选择具有办医经验、社会信誉好的非公立医疗机构参与公立医院改制。公立医院改制可在公立医院改革试点地区以及部分国有企业所办医院先行试点，卫生部门要会同有关部门及时总结经验，制定出台相关办法。

正是在这些政策的鼓励和支持下，陆续出现了公立医院改制和后续运营较为成功的案例，比如华润参与昆明儿童医院改制、中信医疗参与汕尾人民医院等三家医院改制以及三胞集团参与徐州第三人民医院改制等多个案例。这些案例通过市场化产权改革，明晰了产权，健全和优化了公司治理结构，扩充了医院发展所需的资本来源，逐渐改变了过去产权不清状态下内部人控制的各种弊端，调动了医护人员的积极性，通过生产关系的理顺，逐步释放出活力和生产力。

目前地方政府感觉收紧公立医院改制的政策主要是2015年国务院的两个文件，一个是《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见（国办发〔2015〕38号）》（以下简称“《城市公立医院改革意见》”），另一个是《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知（国办发[2015]45号）》（以下简称“《促进社会办医通知》”）。但是我们仔细对比这两个文件与前期文件的表述，并没有收紧公立医院改制的意思表示。比如《城市公立医院改革意见》规定公立医院资源丰富的城市，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。《促进社会办医通知》规定要控制公立医院规模，规范公立医院改制。按照总量控制、结构调整、规模适度的原则，合理控制公立医疗机构数量和规模，拓展社会办医发展空间。总结地方实践经验，引导和规范公立医院改制，避免国有资产流失……在此基础上，在公立医疗资源丰富的地区，有序引导和规范包括国有企业办医院在内的部分公立医院改制。推动国有企业办医院分离移交或改制试点，建立现代法人治理结构。积极引入社会力量参与国有企业办医疗机构重组改制。

经对比中发[2009]6号和国办发[2010]58号文件，在对公立医院改制的政策要求上的不同之处主要是从积极稳妥的推进社会资本参与公立医院改制变为了有序引导和规范公立医院改制，但是这种措辞的变化，并不代表着国家对于社会资本参与公立医院改制的否定，只是要有序引导与规范：

何为有序引导？

具体包括五个方面的引导：一是改制区域的划定，即改制选择在公立医疗资源丰富地区的公立医院。何为公立医疗资源丰富？在《公立医院改制通知》征求意见稿中，初步确定为每千常住人口公立医院床位数超过3.3张的地区；二是改制医院的所有制形式，包括国企办医院在内的公立医院，当然也包括政府办公立医院，《公立医院改制通知》明确适用范围是政府办公立医院，所以实践中关于只允许国企医院改制的说法也是不成立的；三是公立医院的改制的方向，《公立医院改制通知》希望引导改制转为康复、老年、长期护理、慢病管理、临终关怀等接续性医疗机构，所以对于目前高发的糖尿病、肿瘤、心血管等疾病未来的投入发展是积极有利的；四是改制后的医院性质，《公立医院改制通知》明确规定，鼓励改制为非营利性医院，但是也可以改制为营利性医院，对于改制为营利性医院的，政府不参与合资，完全由社会资本拥有产权；五是参与改制投资者的选择，参与公立医院改制的社会资本应当是有实力、有经验的医疗行业投资者。

何为规范改制？

根据《公立医院改制通知》征求意见稿，具体包括六个方面的规范：一是防止国有资产流失，即进行清产核资、审计评估，对有形资产和无形资产均需要进行评估；二是维护职工合法权益，改制方案要经过职工大会或者职工代表大会通过；三是严格方案审批，经过职工大会或者职工代表大会批准的方案，要经过主管部门和同级政府批准；四是要确保公开公平公正，要对改制情况、投资者选择以及资产转让交易等公开进行；五是要规范改制后管理，改制后的医疗机构要重新按照规定登记，改制为非营利的要登记为民办非企业单位，改制为营利性的，要登记为企业，并受卫生行政主管部门的行业管理和指导；六是要加强后续问责监管，确保上述规范措施落实到位。

综上，公立医院改制并非被收紧或者限制禁止，只是要在国家的有序引导下规范实施。毕竟医院的所有制形式并不是医院存在的目的，而是是否能够满足人民群众日益增长的对于医疗服务的多层次、多元化需求，是否能够提升人民群众的健康福祉，任何背离这些目标的行为和措施都是无益于医疗行业的健康有序发展的。