特事特办！疫情期间，药械应急审批应这么操作

新型冠状病毒引发肺炎疫情，不仅给药品和医疗器械研发机构和生产企业的创新能力提出了要求，也给我国药品和医疗器械注册管理的应急体系提出了考验。而审评审批是药品医疗器械上市的必经环节。

因此，需要深化改革药械应急审评审批制度，提高审评审批效率，鼓励药械生产企业创新研发疫情防控所需应急药品、医疗器械，加大生产药械储备名单的防疫用品。新冠肺炎疫情防控的药品和医疗器械的研发、生产、供应和质量保障受到了广泛关注。

为了更好地了解各地方药械审批政策对生产企业创新研发的鼓励作用，笔者对疫情期间关于药品和医疗器械的应急审批程序的文件进行分析，[1]对相关文件的药械审批程序内容进行分析和评价，以了解药械应急审批的目的、任务和保障方式，以及各地方药品监督管理局的实现路径和方法。

1 应急审批政策概述

1.1国内应急审评审批政策现状

我国已建立有四个药品医疗器械审评审批的加快通道，分别为特别审批程序、突破性治疗药物程序、优先审评审批程序、附条件批准程序。而我国出台的《国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》是为应对突发公共事件应急所需防治药品的审评审批环节上的专门法规，规定了药品特殊审评审批管理的相关流程和审批时限的规定，加快了药品应急审批速度；[2]《新药注册特殊审批管理》根据“早期介入、优先审批、快速高效、科学审批”的原则，规定了特殊审批对象，明确了与特别审批程序的衔接，与审批部门保持沟通和特殊审批时允许补充资料等内容。[3]

在2019年底，药审中心发布的《突破性治疗药物工作程序》《优先审批工作程序》《临床急需药品附条件批准上市技术指导原则》，将进一步完善药品特殊审批管理制度和突发事件应急审批程序。其中突破性治疗药物程序定位于药品临床试验研制阶段，并明确该通道的纳入范围、程序、支持政策、终止程序等要求；优先审评审批程序定位于药品上市注册阶段，并明确该通道纳入范围、程序、支持政策、终止程序等要求，将《药品管理法》《疫苗管理法》及国务院文件中列明的临床急需的短缺药、儿童用药、罕见病用药、重大传染病用药、疾病防控急需疫苗和创新疫苗等均纳入优先审评审批范围；明确了附条件批准上市的基本条件、附条件批准药物的疗效评价、附条件批准上市的申请、附条件批准上市的上市后要求、附条件批准上市的撤销等规定。[4、5、6]

我国为更好地应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，国家药品监督管理局药品审评中心发布了疫情防控期间药品注册受理等有关事项的通知，暂停了窗口办理业务，启动“无纸化”业务办理流程，减少人员流动聚集，且各地药监局也相继启动了“无纸化”远程办理业务，给医药企业提供了便利，也提高了药品注册受理等业务办理的速度。

1.2地方应急审评审批政策现状

在收集的文献中，筛选出与疫情防控期间各地方药品医疗器械应急审批程序相关的通知或公告，其内容相差不大，主要涉及以下四个方面：一是疫情发展前期防疫用品储备不足，需要迅速提高医疗防护用品的产能；二是为了更快地确诊新型冠状病毒感染肺炎，需要更加研发精确、迅速的体外诊断剂等医疗器械；三是鼓励研发疫情防控的有效药，或提供更好的临床疗效的药品；四是中医药和民族药在肺炎的治疗中有较好的疗效，而鼓励医疗机构制剂的注册、备案。

1.2.1 成立专家团队，引导创新研发

各省的疫情防控期间药械应急审批政策中，都联系监管部门人员和临床医学、药理学等相关领域的专家、学者提前与申报应急审批药械的科研机构和生产企业联系，指导申请人展开相关研究、申报工作，从而引导疫情防控的临床药品和医疗器械的研发，并保障药品医疗器械的安全性和有效性。并且联合高校、科研机构等医药技术优势，研发生物制剂、诊断试剂和有效药。例如，北京市药品监督管理局发布的关于《促进疫情防控用药品和医疗器械产品研发及审评审批相关工作的通知》中对疫情防控的临床急需用药进行项目制管理，重点支持疫苗、抗病毒药品和后续康复用药及原料药，并对其研发、注册提供伴随式、定制化服务；跟进国际国内新型冠状病毒药理机制进展，督导生产企业和研究机构科学梳理产品管线，做好已上市和在研药品的增加抗病毒适应症的辅导。

1.2.2  加快审批速度，缩短时限

为了加快审评审批，推动产品尽早上市用于疫情防控，各地采取的优化流程的措施，做到“合并环节，并联办理”。对疫情防控所需的药品注册申请，在确保产品安全性和有效性基础上，加快审评审批；对于医用口罩、医用防护服等医疗器械产品的注册、生产许可和检验检测等开启绿色通道，合并审批流程；对于转产生产医疗器械的企业实行应急审批，依法办理医疗器械注册证和生产许可证，帮助企业复工复产转产扩产，全力满足防疫所需。

1.2.3 简化申报材料，加快上市

疫情防控期间，在保障药品和医疗器械的安全性、有效性和质量稳定性的前提下，简化了生产企业所需提交的申请资料，并允许企业在一定的期限内补充相关的资料。查阅部分地方省级药监局关于疫情防控期间药品医疗器械应急审批的通知公告，北京市、黑龙江省、海南省、浙江省等省市级药监局提出了对于医疗器械、北京市、山西省等省级药监局对医疗机构制剂可以实施附条件审批或实行承诺制度。申请人承诺质量保证的基础上，后置技术审评、现场检查和检验等审核程序，实施附条件审批，从而使企业能尽早生产体外诊断试剂、急用医疗机构制剂等投入使用。

1.2.4 实行优惠政策，减轻企业负担

部分省市级及以上的药品监督管理局减免了防疫相关的药品医疗器械的注册费用，并且予以相应的减免税收、降低水电费、发放津贴等以帮助医药企业复工复产和研发疫情防控用品，减轻医药企业的成本负担，对医药企业创新活力起到正向作用，鼓励了医药企业研发、生产疫情防控所需药品医疗器械。

2 应急审评审批的不足

2.1 应急审批制度不完善

在各地方的药品监管中，对医疗器械、医疗制剂设立附条件审批通道或允许容缺受理，但很少对药品运用特殊审批管理程序。一方面，中国医药企业的创新能力仍需加强，疫情期间对于新冠肺炎疫情的有效药难以在短时间内研发出来，且安全性、有效性和稳定性难以在短期临床试验中体现出来，无法提供早期试验中的成熟的、预见性的资料。另一方面，我国药品医疗器械应急审批体系不完善，在《药品特别审批程序》中对于药品审批仅缩短审批时限，但仍按照程序不减少、标准不降低的原则进行，因此新药的审批和准入耗时过长，不能保障疫情防控所需的可及性。

2.2 不良反应监测、再评价制度不完善

药品医疗器械的应急审批应当以安全性为中心，严格这类药品的审查、质量复核、审评等程序。但部分地方省级药监局中并没有明确提出应急审批的药品和医疗器械的不良反应的监测。且根据附条件审批的要求，经附条件审批的药品医疗器械需要在规定时限内补充上市前研究中未获得的信息并获得上市前研究不能得到的新信息。[7]同时，对应急审批的药品医疗器械的再评价有利于筛选出质量更好的药品医疗器械，避免应急审批的产品质量良莠不齐。然后，许多医疗机构根据临床治疗方案和患者病历病案研发了许多医疗机构制剂。而这些医疗机构制剂需要医疗机构制剂实时监测其使用情况，了解其对新型冠状病毒肺炎的治疗效果和不良反应。因此，需要完善应急审批药品医疗器械的不良反应监测和再评价制度。

2.3许可有效期不明确

适用应急审批程序核发的医疗器械注册证的有效期限尚无明确规定。根据《医疗器械注册管理办法》及《体外诊断试剂注册管理办法》的相关规定，医疗器械注册证的有效期限为5年。但是《医疗器械应急审批程序》未明确规定适用应急审批程序核发的医疗器械注册证的有效期限是否会有所区分。从所查的省级地方药监局针对疫情防控用品的应急审批发布的相关通知公告中发现，例如，黑龙江省、海南省等药监局对其通知中所适用的二类医疗器械产品的许可期限规定即用于疫情防控特殊审批的产品，批准证明文件在疫情结束后自动失效；浙江省药品监督管理局在其制定的《防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情所需医疗器械应急审批程序》中规定，应急审批的注册证有效期暂定为6个月（适用于第二类医疗器械）；云南省药品监督管理局在《云南省药品监督管理局关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控用医疗器械实施应急审批的公告》中规定应急审批的注册证的有效期为1年等。

通过梳理部分省市对肺炎疫情作出一级响应之后关于药品医疗器械的应急审批程序的政策文件，从这些政策文件体现出我国突发公共卫生事件药品医疗器械应急审批通道的多样化，体现了我国深化审评审批制度改革对创新性、临床疗效和可及性的要求。[8]但突发公共卫生事件药品医疗器械应急审批制度不完善，应急审批的药品和医疗器械的不良反应监测、再评价机制不到位和行政许可有效期的不明确将不利于药品的创新研发，提高公众对防疫药品的可及性。同时，若疫情结束后，申请人再按照《药品注册管理办法》和《医疗器械管理办法》重新申请，将不利于申请人的新药和医疗器械投入市场，阻碍公众对药品医疗器械的可获得性。

3 完善药品医疗器械应急审批体系

中国关于突发卫生公共事件下药品医疗器械的特殊审批制度取得了进展，但具体操作细则并未完善，附条件批准等特殊审批程序仍在摸索阶段，从而疫情期间各地方药监局对于药品附条件批准不能广泛应用，不能起到促进新药研发和提高公众药品可及性的作用。同时，我国在药品特殊审批制度中，没有将不良反应监测和再评价制度联系起来，也导致我国的特殊审批程序不能全面启动。[9]

3.1  完善应急审批制度

为了满足疫情防控的需要，应当完善药品医疗器械研发、生产和上市全过程的应急审批程序，达到边审批、边上市、边监测的效果，[10]确保防疫所需药品医疗器械的可及性。在临床试验阶段，对能证明可以提供有效防治手段或明显临床优势的药品医疗器械，可以先审批后验证，在相关的伦理审查标准的指导下，明确应急审批药品的使用条件、使用对象、使用方法和供应范围，并且基于风险效益评估，将药品医疗器械的安全性、有效性和潜在的不良反应向受试者和医务工作者公开。

在上市注册阶段，对于疫情防控短缺的药品医疗器械应积极依法使用优先审批程序和附条件批准程序，鼓励创新药械的研发，缩短新药品医疗器械的上市时间。[11]并提高应急审评的透明度和沟通效率，将应急审批的药械作为重点监管对象，及时公布审批程序、审批进程、出现的问题以及定时更新不良反应监测报告和安全性报告，[12]便于申请人了解相关政策和保持与监管部门的沟通。

3.2 完善药械不良反应监测制度

药品医疗器械特殊审批意味着给予行政许可并不是药品和医疗器械审评和保障质量的终点，需要将不良反应监测融入药品生命周期，并结合风险效益评估以确保药械的安全、有效。设立特殊审批通道缩短了审批时限，允许多渠道沟通和动态补充资料，因此需要在疫情防控期间内医药制造企业、医疗机构和监管部门应联合完成产品的不良反应监测。完善药品医疗器械应急审批的法律法规，向医药企业、医疗机构、科研机构和监管部门明确不良反应监测的义务和责任，医药企业应当继续完善上市前的临床试验，自主进行上市后不良反应监测；医疗机构应利用集中监测的优势，及时记录上市后的药品医疗器械的和临床使用信息及其他内容；药监部门应督促医药企业定期汇报应急审批药品医疗器械的安全性报告和科研机构研究的风险-效益评价，以便及时调整药械的上市使用情况，以及调整疫情结束后药械的重新注册程序。

3.3 完善药械再评价制度