打破“两禁止”魔咒 开启公私合作的正确模式

2017年12月22日，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（以下简称《草案》）提请审议。一瞬间，关于“两禁止”的片面认识，成为公立医院与社会资本，及其所办医疗机构合作的屏障。

“两禁止”并非将所有公私合作一棒子打死。笔者认为，“禁止政府办医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗机构”的目的，是维持公立医院公益性。公立医院与社会资本合办非营利性医疗机构，或者公立医院与社会办营利性医疗机构之间的合作，并非在被禁止之列。

《草案》禁止政府举办的医疗机构与其他组织合作投资设立非独立法人资格的机构，这条规定禁止的是非独立法人资格的机构，而独立法人资格的机构不在此列。

事实上，除了明令禁止的、不规范的“公私合作”，国家曾在多个文件中传递过鼓励“公私合作”的声音与模式。不仅如此，响应国家号召，全国各地已相继出台鼓励社会资本与公立医院合作的政策法规。

“两禁止”正解

为了落实宪法关于国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的规定，国家正在加紧制定《基本医疗卫生与健康促进法》。在《草案》提请审议之前，十届全国人大立法规划将其称为“初级卫生保健法”；十一届全国人大立法规划称之为“基本医疗卫生保健法”。在审议过程中，对法律草案的修改调整是必然的。一般而言，法律草案需要经历三次常务委员会会议审议后再交付表决。

“禁止一”正解

关于“禁止政府办医疗机构与社会资本合作举办营利性医疗机构”，其目的是避免由于社会资本介入，破坏公立医院公益性，可以一分为三地认识这一规定。

公立医疗机构不能与社会资本合作举办营利性机构，其寓意为，在社会资本举办的营利性机构，公立医疗机构不得持有股份，或者不得占有非法利益。

但公立医疗机构与社会资本合作举办非营利性机构是可以的。例如，《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》明确提出：允许公立医院根据规划和需求，与社会力量合作举办新的非营利性医疗机构。

此外，在笔者看来，公立医疗机构与社会办营利性医疗机构合作开展医疗活动，是被允许的。

“禁止二”正解

关于“政府举办的医疗机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的机构”，事实上这一规定一直存在，只是没有落实到位。“魏则西事件”发生之后，弊端便凸显出来。此项规定禁止的是非独立法人资格的机构，而独立法人资格的机构则不在此列。

“魏则西事件”发生之后，关于“科室承包”的争议一度甚嚣尘上。其实，“禁止二”就是针对“科室承包”而言的。

所谓“科室承包”，即医院将其所持有的医疗资源（包括但不限于医疗机构执业资质、医疗场地、医疗设备、设施等），通过合同方式授权承包方使用，承包方聘用医技人员，以该医疗机构（发包方）的名义对外执业，独立经营，独立核算，自负盈亏，承包方按照约定向医院支付承包费用或管理费用。

如果医院科室的承包方为非独立法人机构或者无医疗执业资质，则其不能承担医疗活动中的医疗安全风险，因此不具备作为经营活动主体的资格，属于非法行医。

值得注意的是，正如国家所鼓励的第三方独立医疗机构，以医学影像诊断中心、病理诊断中心、医学检验中心等为代表，其具有独立的法人资格，是国家批准和承认的医疗机构。这些机构以其名义从事医疗活动，受卫生行政部门监管，独立承担相关医学检查和诊断的医疗责任，自主购买医疗设备，招聘医疗技术人员，自主管理、自负盈亏。而医院通过政府采购医学诊断服务的方式向上述中心购买服务。因此上述中心的模式不同于科室承包（出租），是国家支持鼓励的合作方式。

“公私合作”正确姿势

正确理解“两禁止”的意义在于，能够更加清楚地认识到国家鼓励“公私合作”的正确用意。《草案》第五部份明确提出，鼓励社会力量举办医疗卫生机构，在布局规划上不限制；明确社会办医疗机构与公立医疗机构享有同等政策。

《全国医疗卫生服务体系规划纲要 （2015—2020 年）》亦明确指出：“社会办医院是医疗卫生服务体系不可或缺的重要组成部分，是满足人民群众多层次、多元化医疗服务需求的有效途径。”这些都说明，《草案》并非排斥、否定社会办医疗机构。

其实，关于公立医院与社会资本，及其所办医疗机构的合作模式，国家已在相关文件中有所涉及。2015年，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展若干政策举措的通知》，明确了六种合作方式。

方式一：“鼓励公立医疗机构与社会办医疗机构开展合作，在确保医疗安全和满足医疗核心功能前提下，实现医学影像、医学检验等结果互认等资源共享。”

方式二：“鼓励地方探索公立医疗机构与社会办医疗机构加强业务合作的有效形式和具体途径。”

方式三：“鼓励具备医疗机构管理经验的社会力量通过医院管理集团等多种形式，在明确责权关系的前提下，参与公立医疗机构管理。”

方式四：“在县域内，社会办医要和县级公立医院改革相结合，发挥公立医院主体作用和社会办医补充作用，相辅相成。”

方式五：“积极引入社会力量参与国有企业办医疗机构重组改制。”

方式六：“通过政府购买服务方式，支持符合条件的社会办医疗机构承接当地公共卫生和基本医疗服务以及政府下达的相关任务，并逐步扩大购买范围。”

2017年，国务院办公厅出台《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》，明确要求：“鼓励公立医院与社会办医疗机构在人才、管理、服务、技术、品牌等方面建立协议合作关系，支持社会力量办好多层次多样化医疗服务。”

响应国家大政方针，全国各地纷纷发文，鼓励公立医院与社会办医疗机构合作。

行动彰显政策导向

在国家鼓励社会资本与公立医院合作的诸多方式中，第三方医疗机构成为国家卫计委力推的模式之一。2016年底，国家卫计委相继发布医学影像诊断中心、病理诊断中心、血液透析中心、医学检验实验室及安宁疗护中心的基本标准及管理规范。

2017年8月份，国家卫计委宣布，将新增5类独立设置的医疗机构，分别为康复医疗中心、护理中心、消毒供应中心、健康体检中心以及中小型眼科医院。

2017年11月，国家卫计委印发《胸痛中心建设与管理指导原则(试行)》，针对三级医院与二级医院，在胸痛中心建设主体基本条件、组织管理、建设要求、服务要求等方面予以规定。

我国医疗卫生事业虽然发展很快，但医疗资源相对不足现状犹存，公立医院无法满足全国所有公民健康需求，这就需要社会办医疗机构作为补充。公立医院可以将有限资源集中于基本医疗，辅助性的医疗工作，如影像、检验等，可以交由社会资本去举办。

例如，麦克奥迪病理诊断中心、迪安医学检验中心、一脉阳光医学影像诊断中心等第三方独立医疗机构，通过购置大批高端的医疗仪器设备，组建庞大的专家技术队伍，已经建立了上百家病理诊断中心、医学检验中心、医学影像中心，发挥着医疗资源的“补充”作用，减轻了公立医院的压力和政府的财政负担。

纵观第三方独立医疗机构与公立医院的合作，大多通过建立区域病理诊断中心、医学检验中心、医学影像中心等，参与市、县、乡三级医联体建设，把优质医疗资源下沉到基层，促进了分级诊疗制度的落实。  

笔者了解到，一脉阳光医学影像诊断中心等第三方独立医疗机构还启动了“健康扶贫”计划。通过在贫困地区建立区域病理诊断中心、医学检验中心、医学影像中心等，实行检查、数据、诊疗、培训四配套，实现检查、诊断、治疗、培训“一条龙”服务，真正将患者留在了基层。