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中国公私合营PPP模式详解

原创 2015-05-06 来源:健康界
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PP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

广义PPP(Public-Private-Partnership)也称3P模式,即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

公私合营模式(PPP),以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节,如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度,这是值得探讨且令人困扰的问题。


1、避免费用超支
私人组织参与到政府基础设施中来,意味着两者共同参与项目的建设,能彼此起到监督作用。并且PPP模式要当此项目完成并获得政府批准使用了,私人组织才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。
2、减轻财政负担
PPP模式能使得政府避免了繁重的事务,有更多的时间对基础项目的实施进行监管,不仅保障了项目的质量,还能减轻政府财政预算。
3、互利共赢
PPP模式能使得政府与私人组织彼此取长补短,发挥各自的优势,互相弥补不足。双方能形成一个互利共赢的局面。
4、风险分配合理
PPP在项目初期实现风险合理分配,政府分担一部分风险。从而减少了承建商与投资商的风险,也降低了项目的融资难度。意味着PPP项目投资风险有政府帮助分担一点。
对于PPP模式,理财师表示,PPP模式的兴起是近几年的事,但此模式目前还尚未成熟,存在着诸多的不足,尤其是对PPP项目风险的研究还不够,PPP风险究竟有多大,此模式还有哪些劣势等都有待进一步研究。因此,投资者对PPP项目的投资一定要慎重,不能武断购买!

(一)三波行情

一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

在目前这一波PPP热潮之前,我国已经出现了广义PPP的两波高峰:一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮;另一是2002年,建设部推行市政公用事业特许经营制度改革(颁布了建设部126号令)产生的一波PPP热。但可以看出,两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。

温总任上,因为主导政府投资刺激经济,讲究效率和政绩,一定程度上将PPP的社会参与度降低,产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是,克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP,而且表面看是真正与国际接轨的一波,以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。

(二)近年标志性项目

最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。

地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分,A为没有油水的洞体、车站等建设内容,由政府投资;B为设备资产投资、有油水的运营和维护,B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特许经营SPV(京港地铁公司)股权结构为:港铁股份49%,首创股份49%,京投2%。如果未来B部分油水太多,产生超额收益,政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。

国家体育场项目中,中信集团出资65%,北京城建出资30%,美国金州公司出资5%,三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV,由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权;建设结束后由联合体负责营运30年,营运期满,联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。

(三)最新操作模式选择

根据发改投资【2014】2724号文,政府指导下的最新操作模式分为经营性项目(具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目)、准经营性项目(经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施)、非经营性项目(缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务)。

(一)地方债与融资平台模式不得不改革

根据审计署数据,截至2013年6月末,地方政府债务10.9万亿,地方政府性债务17.9万亿,其中银行贷款10.1万亿。可以说,城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式,也是难以监管的原因(相比发政府债券)。

根据Moody数据,省级政府债务占该省GDP比值的全国平均值为31.4%,最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金,形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌,融资平台已经开始大量借新还旧(据中诚信国际数据,通过对1100家融资平台公司统计,2011-2013年借新还旧率分别为69.85%、61.19%、68.8%)。如果宏观经济和土地经济未来有大的下跌,将形成地方债务系统风险。

现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务,老的老办法,新的新办法,以平稳过渡。

未来的办法是严控政府举债的项目用途;严控贷款,走政府发债或PPP,同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

1.何为现有地方债务?

以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。因此2013年审计的地方债务,也就是判断现有债务的基础,为:(1)地方政府负有偿还义务的债,一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中,确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。(2)地方政府担保负债:因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。(3)地方政府可能承担一定救助义务的债务:指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。(4)前述三种债务之外通过非传统举债:通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保,且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体,通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

简单来说,根据国发【2014】43号文,前述(1)是称为政府债务;前述(1)+(2)+(3)称为政府性债务;前述(2)+(3)称为政府或有负债。

2.如何甄别?

地方债甄别由财政部门牵头,对政府有偿还义务的现有债务按照以下标准进行债务分类:

(1)如能通过PPP模式转化为企业债务,不纳入政府负债。(2)项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务。如义务教育债务。(3)项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务。如土地储备债务。(4)项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。以上债务分类要求的最终确认,需要债务部门负责人、地方财政部门负责人、地方政府主要负责人三方共同签字负责,同时要求地方审计部门出具审计意见,之后(不晚于2015年1月)逐级上报至国家财政部。

3.关于“公益性”的标准

根据国发【2014】43号文,地方政府举债主要针对公益性事业,不得举债用于经常性支出。那么问题来了,何为“公益性”呢?《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》(财预【2010】412号文财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知)和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)做了定义,请自行理解。

话说回来,如果要做的项目又是“公益性”的,又有一定的收益,那就舒服了:未来对有一定收益的公益性事业发展,既可由地方政府发行专项债券融资,也可PPP模式。当然,两个备选方案(地方专项债券和PPP)均有限制:针对地方专项债券,国家上收了地方债券的发债审批权至省级政府,控制了基层地方政府的不理智举债冲动;针对PPP,地方政府不得承担还款责任,可以采取财政补贴,但财政补贴也要纳入预算管理(有了预算相关程序管制)。

4.如何稳定过渡?

甄别后的处置太猛要搞乱系统的,我国政府向来是注重稳定的。

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