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PF2对我国医疗PPP项目的启示

原创 文/曹健 2014-12-30 来源:健康界
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通过对国际PPP模式的经验总结,我们可以看出,要解决医院PPP项目的融资和风险等问题,实现政府、社会、企业的“多赢”。

近期,随着财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的发布及首批合作示范项目名单的出炉,标志着PPP(PublicPrivatePartnership)这一模式在国内今后相当长的一段时间内将呈现蓬勃发展态势。财政部所提出的PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

同时我们在国家及各地方所发布的PPP示范项目名单中也发现,在已公布的几个医疗类项目中,运作方式主要是两类,一是BT(建设-移交),像如东县中医院整体迁建项目,二是BOT(建设-运营-移交),如西昌市中心医院建设项目等。

而在PPP项目推广实施最好的英国,医院建设主要有两类运作方式:一是PFI(PrivateFinanceInitiative),由私营部门投资建造公立医院,医院建筑物产权在特许期内归私人投资方所有。在这个期限内医院每年向投资方支付一定的费用,特许期满后建筑物产权归属医院。投资方除投资建设外,在期限内还需负责建筑的维修保养和提供医院后勤辅助服务。二是社区医疗现代化建设的LIFT(localimprovementfinancetrust)计划。地方卫生经济部门、PFH(partnershipforhealth)和私营部门合作伙伴作为股东,组成LIFT有限责任公司。公司的资产由公共部门和私营部门共同持有,LIFT有限责任公司承建、更新、运营、维护并经营初级医疗机构建筑物,并拥有这些建筑物的所有权,私营部门可提供物业管理、零售业务等服务,并为初级医疗基金创造额外收入,但不包括核心业务--医疗卫生服务。建筑物出租给医疗卫生服务人员,如全科医生、基层护理人员、地方政府社会服务人员、牙医、药剂师等,并收取租金。

然而PPP模式也并非万能良药,在某些方面也存在着较大的缺陷。在PPP模式应用最为广泛、成绩也最为斐然的英国,为了强化政府合作与监督,在PPP模式最重要的子模式PFI上进行了改革,于2012年正式推出了PF2(privatefinance2)。

PFI模式的成效与不足

英国政府在1992年推出PFI,以解决提高公共投资效率和服务水平,吸引私人部门投资。此后,英国通过PFI建设的公共项目迅速增加,一举成为使用最广泛的PPP模式。2008年以后,受金融危机影响,英国政府削减支出,PFI项目有所减少。

PFI的主要特点是私人部门参与到项目的整个存续期,项目目标由政府提出,由私人部门设计、建设、融资、运营和维护,政府不提供建设费用,建成交付使用后,继续由私人部门进行日常运营和维护,政府按年支付使用费。英国的基础教育和医疗是免费提供,绝大部分高速公路也是免费使用。因此,医疗、教育和交通运输领域PPP项目主要采用PFI模式,这些领域PFI项目约占全部PFI项目投资的70%。截至2013年末,英国共实施了725个PFI项目,总投资达到542亿镑,涉及教育、医疗、住房、公路、国防、污水处理等多个领域;其中医院项目共有108个,总投资额117.5亿英镑。

但是PFI在项目花费、项目进度、财务透明度、投资人索取利益、风险分担等方面存在较多争议和弊端。例如:部分PFI项目的使用费不合理,私人部门通过在二级市场出售项目权益以获取超额收益;特许经营协议对项目的运营和维护服务严格界定,导致项目不能及时提供公众对服务产生的新要求。2008年全球金融危机以后,对PFI项目的长期债务融资带来较大冲击;同时PFI的费用在政府的资产负债表以外,造成监管困难。在这内外双重因素的作用下,英国财政部于2011年底对PFI进行了改革,其后推出PFI的改进模式--PF2。在PF2的框架下,私人部门继续承担设计、建造、融资、维护基础设施资产的责任。

PF2模式的特点

与PFI相比,PF2在以下五个方面有较大改革。

一是SPV的股权结构。政府部门作为少数股权投资者参与设立SPV公司并进入项目公司董事会参与项目实施的重大决策,并增加政府与私人部门在PPP项目中的沟通与协作。

二是服务的灵活性。SPV公司仍将负责项目的设计、建造、融资和维护,同时部分运营服务被排除在特许经营合同外,该部分服务由政府与私人部门通过短期合同确定,在合同签订后,还可以补充或解除某些可选服务,并定期评价服务条款,由此大大提高了项目服务的灵活性。

三是项目的透明度。在SPV设立之初,部分股权通过竞价方式出售给长期投资者。竞价的结果,可以给出项目未来回报率的参考,以判断使用费是否合理。对置于政府资产负债表外的已签署PF2合同的全部承诺进行总量控制。此外,私人部门将被要求披露包括项目预计回报率、实际回报率在内的财务信息,政府部门将披露每一个在核准中PPP项目的进展情况。

四是风险分担。风险分担机制是平衡利益分配、协调合作的基础,在实施PPP项目,政府并非将项目所有风险都转移到私人部门,而是体现了"ValueforMoney"原则,公共部门将承担更多的管理风险,如法律、场址污染、保险等不可预见的变化所引发的费用增加的风险。

五是融资设计,合理的PF2融资结构设计应能够从资本市场获得长期债务融资。

我国与国外医院PPP项目的区别

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