专家谈控烟：多部门执法更科学合理

国务院法制办近日发布《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》(以下简称“《条例》”)向社会公开征求意见，引发高度关注。12月10日，国家卫生计生委召开新闻例行发布会，专门介绍控烟法治化建设情况。国家卫生计生委宣传司副司长姚宏文表示，世界上公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草税收和价格，这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项控烟策略。

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一。全国吸烟人数超过3亿，15岁以上的人群吸烟率为28.1%，7.4亿非吸烟人群遭受二手烟的危害。每年死于吸烟相关疾病的人数达到136.6万，约10万人死于二手烟的“暴露”导致的相关疾病。

2006年，世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国正式生效以后，中国政府一直在推动控烟立法方面的工作。2008年以来，我国有15个城市相继颁布实施或者修订了地方性的控烟条例。其中，深圳经济特区控制吸烟条例于2014年3月1日正式实施，目前取得不错的效果。11月28日，北京通过了《北京市控制吸烟条例》，从明年6月1日开始实施。

除了姚宏文介绍2014年国家卫生计生委在控烟立法方面开展的工作外，北京市爱卫会办公室主任刘泽军，深圳市卫生计生委副主任、深圳市控烟办主任孙美华各自介绍了当地的控烟法制化进程。

需要指出的是，控烟领域的多部门执法也一直饱受争议。有人认为这样会造成执法主体模糊，不利于控烟措施的落实。中国政法大学教授刘莘从专业角度解释了为什么要设计多部门执法。

刘莘表示，《条例》只是截出控烟工作中的一部分，不包括种植烟草、烟草价格和税收等环节，这意味着《条例》执法对象非常单一。同时，由于吸烟行为非常短暂，是个性化行为，在执法上必须非常及时。这也是设计多部门执法的关键。此外，由于吸烟人群很大，单一部门执法会遇到人手不足的问题。而多部门执法的设计是一种“谁的孩子谁抱走”式的属地管辖，从人员配置上来讲，这样设计会比较科学合理。

中央或将实施提税控烟

2014年，国家卫生计生委一直在大力推进控烟工作法制化进程。“我们配合有关部门推进《广告法》中涉及烟草条款的修订，多次建议全面禁止所有的烟草广告促销和赞助。”姚宏文说，同时，国家卫生计生委还配合国务院法制办开展《条例》的立法调研和法规条文的起草论证，在今年10月份正式提交国务院。目前，国务院法制办已经就《条例》送审稿公开征求社会各界意见，引起社会各界和媒体的高度关注。

根据国务院法制办发布的《条例》，中国将采取综合执法模式，对违法的个人和场所经营管理者都要进行处罚，同时还强调机构和场所的监督管理责任。

对于个人违反《条例》处以50元~500元的罚款，场所经营管理者违法的要处以最高3万元的罚款。“这个罚款额度与其他国家和地区相比，不算高。”姚宏文认为，罚款不是目的，关键是要通过罚款的形式对违法者起到宣传教育和震慑作用，从而改变不文明的吸烟行为。

在控烟措施方面，姚宏文指出，世界上公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草税收和价格，这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项控烟策略。

世界卫生组织建议，烟草制品的消费税率要提高到占零售价格的70%以上，只有这样才能够起到有效的控烟作用。为此，多个国家都在提高烟草税和价格方面进行了探索，积累了成功经验。比如从1993年~2009年，南非卷烟总税负由占零售价格的32%提高到了52%，同期卷烟的销售量减少了30%，在减少转烟销售量的同时，政府烟草的税收却增加了8倍，成年人吸烟率从32%下降到20.5%。

姚宏文认为，当前我国正在深化财税体制改革，这为实施“提税控烟措施”提供了难得的历史机遇。“国家卫生计生委将与有关部门积极配合，研究制定相关的措施，来努力推动提高烟草制品的税收和价格，更好地维护公众的健康。”

北京进入全面禁烟时期

经过两年努力，2014年11月28日，北京市第十四届人民代表大会常务委员会第15次会议表决通过了《北京市控制吸烟条例》。该条例将于2015年6月1日开始实施。这意味着，北京市控烟工作将从部分场所禁烟进入全面禁烟时期。

在中国，控烟的执法主体不清晰一直饱受诟病。据刘泽军介绍，北京市区县卫生计生部门是控烟工作的主管部门，负责监督管理，依法查处违法行为。这也是《北京市控制吸烟条例》的特点之一，坚持政府与社会共同治理、管理与自律相互结合。刘泽军认为，明确政府、社会、单位、个人在控烟中的权利义务，可充分调动社会各界参与控制吸烟的积极性，形成综合治理、齐抓共管的态势，这样具有较强的实操性。

在执法模式上，北京市采取以卫生监督为主、行业监管为辅的执法模式。“这样可以最大程度节约行政资源，减少相互推诿，提高执法效率。”刘泽军说。

同时，《北京市控制吸烟条例》将国家卫生计生委的禁止烟草广告的建议落地。从明年6月1日起，北京市将禁止烟草广告和各种形式的烟草促销、冠名赞助活动。北京市还明确对违法吸烟行为人以及场所经营者、管理者的处罚规定。“我们这样做是与《世界卫生组织烟草控制框架公约》相衔接。”刘泽军介绍，这也体现出北京市对控烟工作不局限于对吸烟行为的限制，而是全方位的控烟。

此外，《北京市控制吸烟条例》注重保护妇女儿童。刘泽军表示，该条例明确规定以未成年人为主要人群的活动场所和妇幼保健机构的室外区域都要禁止吸烟，教师不得在中小学生面前吸烟，社会不得向未成年人出售烟草制品等。

深圳控烟执法覆盖全市

深圳经济特区控制吸烟条例已经实施9个多月。孙美华介绍，截至2014年11月30日，深圳市共出动执法人员155115人次；劝导吸烟人员90417人次，处罚8277人次，共计个人罚款415725元；检查各类场所94374处，出具监督意见书6059份，给予警告行政处罚场所2031处，对违法场所罚款处罚2宗，共计场所罚款4万元。

从控烟落实经验来看，深圳重在落实宣传、培训、执法、监督、监测、服务等“六个到位”。孙美华以监督为例说明，“深圳在控烟方面的监督包括四个方面，分别是人大监督、媒体监督、市民监督和行政监督，其中人大监督作用非常显著。”

据孙美华介绍，深圳控烟条例3月1号正式实施以后，深圳市人大就制定了关于监督深圳经济特区控制吸烟条例实施的总方案，他们组织人大代表多次到深圳的口岸、医院、火车站、商场等人流量比较大的地方进行暗访和督导。

在行政监督方面，深圳一共有8个执法部门，分别在各个不同的管理区域内进行执法。孙美华表示，比如公安部门，主要针对宾馆、酒店、游戏场所、歌舞厅等场所；交通运输部门主管除了民航、铁路以外的所有交通工具的室内场所和工作场所；铁路部门就是火车站、候车大厅、交通工具内的工作场所；城市管理部门管公园、地铁等范围内的工作场所；卫生部门除了管医疗机构、学校培训机构、机关企事业单位等公共场所的控烟执法以外，还要做兜底工作。“上述几个部门不管的场所，都由卫生部门进行兜底管理。这样，控烟执法就覆盖到全市所有场所。”

孙美华指出，深圳市每月对控烟执法情况进行汇总。各个部门汇报控烟执法存在的问题和取得的经验，这样有利于各部门相互学习借鉴。