禁止公立医院盲目扩张？看NHS反垄断审查紧箍咒

中国公立医院无序扩张已成为一个大问题。仅在2014年，国家卫生计生委官员就在多个场合对此提出批评。今年，遏制公立医院无序扩张的文件已经下发到地方部门。

了解NHS的人都知道，英国也是公立医院占主导地位，该国如何应对公立医院扩张呢？

NHS反垄断审查的来历

2012年NHS改革法案（Health and Social Care 2012）在英国国内掀起了轩然大波。很多评论者认为这是NHS历史上最激进的市场化改革，将会从根本上改变NHS的制度结构。

根据2012年NHS改革法案，英国试图构建一个全新的NHS，其中有一项重要的制度就是所谓的“反垄断审查”，审查医院并购重组是否涉嫌垄断。

国内读者可能会产生疑问：NHS就是英国的公立医院，公立医院的并购重组是政府内部事务，为什么要牵扯上反垄断？

首先，NHS虽然是公立医院，但是它不同于国内的公立医院。目前，NHS下属医院主要分为两个大类，Foundation Trust和Trust。Foundation Trust享受更大的财务自主权和决定权，不仅不受政府的直接控制，还可以保留利润并通过融资来扩大运营规模。因此，英国的公立医院之间的市场竞争是存在的。

其次，卡梅伦政府自执政之日起，一直把加强患者就医选择权视为新一轮NHS改革的核心理念和首要目标。并购重组将会产生规模过大的医疗机构，将会减少区域性医疗市场的竞争，影响医疗服务的质量，影响患者的就医选择权。

因此，控制医疗机构的规模显得很关键，反垄断审查呼之欲出。

反垄断审查的执行机构

NHS医院进行并购重组操作时，2012年的改革法案明确规定，英国反垄断机构有权进行审查。

2012年NHS改革法案出台时，英国的反垄断机构主要有两家，分别是公平交易办公室（the Office of Fair Trading，以下简称“OFT”）和反垄断委员会（Competition Commission，以下简称“CC”）。

根据当时的制度，OFT主要负责相关案件的初步调查。经过初步调查，一旦OFT认定并购重组存在明显的影响市场竞争的可能性，他们会将并购重组案转交给CC作进一步的深入调查。最终，CC将根据自己的调查，给出最终的结论。

2013年，英国出台监管机构改革法案（Enterprise and Regulatory Reform Act 2013）。这一法案把OFT和CC在反垄断审查方面的职能加以合并，组建了一个新的监管机构“竞争与市场局”（Competition and Market Authority，以下简称CMA）。

除了上述的普通反垄断部门之外，NHS的反垄断审查还涉及另外一个专门的行业监管机构。根据2012年的NHS改革法案，英国政府在医疗行业任命了一个独立行业监管机构（sector regulator）——“监管者”（Monitor）。

按照2012年NHS改革法案规定，一旦并购重组涉嫌垄断，Monitor也有义务在反垄断审查中向反垄断机构提供专业意见，帮助反垄断机构准确判定并购重组可能产生的潜在影响。

值得注意的是，“行业监管机构”是一项具有英国特色的制度安排。这一制度最早出现在20世纪80年代，撒切尔夫人在电信业私有化改革中首创。因为这一制度在电信业改革中的优异表现，英国在20世纪90年代的国有企业私有化改革中基本沿袭了这一传统。在能源、供水等行业的改革中，“行业监管机构”制度发挥了很大的作用。

基于改革的历史经验，2012年NHS改革法案提出设置医疗行业专门的“行业监管机构”。不过，截至目前，Monitor在NHS改革中的表现似乎并没有预期中那样理想。

反垄断审查的两大关键指标

最后，英国的反垄断机构如何判定NHS医院并购重组涉嫌垄断？

根据反垄断机构CMA早前发布的一份文件，NHS的反垄断审查遵循与其他行业相同的标准。因此，NHS的反垄断审查也需要考察两个最关键的指标：显著竞争减弱（Substantial Lessening of Competition，以下简称“SLC”）和相关消费者收益（Relevant Customer Benefit，以下简称“RCB”）。

在已有的NHS的反垄断审查案例中，只要认定并购重组会导致显著的竞争减弱，反垄断机构就会直接判定案件涉嫌垄断。因为NHS既有的大型综合医院布局相对比较分散，在同一地区一般只有一家大型综合医院。一旦两家地区性的大型医院有意合并重组，确实会削弱区域医疗市场的竞争。

这也就是说，在大医院并购重组的的反垄断审查中，判定SLC其实并不是难事。

但是，相对来说，RCB的判定就复杂多了。虽然CMA和Monitor分别都对RCB的判定给出了比较细致的解释说明，但从2012改革法案通过至今，反垄断机构还没有在涉及NHS机构的反垄断审查判决中，承认过任何因并购重组确实导致相关消费者收益受损。因此，在医院并购重组审查中，RCB判定的难度可见一斑。

当前，NHS改革的重点之一便是通过重组既有的医疗资源来提高整个NHS的运作效率。不过，受制于目前的NHS反垄断审查制度，区域大型综合医疗机构很难以并购重组的方式实现资源优化。因此，一个值得探讨的问题便是：引入这样的反垄断审查制度会对这轮NHS改革产生什么影响呢？

就相关话题，健康界将继续关注。

（作者简介：英国杜伦大学法学硕士，目前在雷丁大学从事NHS反垄断管制相关的研究。）