新冠肺炎疫情下日本公共卫生事件应急管理体系概述

此次新冠肺炎疫情发生后，日本、新加坡、泰国等与我国来往密切的国家也相继出现了确诊病例。截止至2月17日，日本的确诊人数为 516人（含钻石公主号邮轮确诊454人），仅次于我国。近日，日本已从“水际对策”转变为“早发现早治疗”，防控疫情措施升级。

康达律师事务所i医法律团队借助本团队在日本医疗方面的优势，翻译、整理日文资料，为大家介绍日本突发公共卫生事件应急管理体系的法律法规、组织结构、运行机制及最新报道。

一、日本公共卫生应急管理组织结构

1998年，日本政府新增了由首相任命的内阁危机管理总监一职，设立危机管理中心。突发公共卫生事件应急管理体系以厚生劳动省及其派驻地区的分局为核心，负责处理突发公共卫生事件。

从国家层级来看，检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立疗养所、国立研究所，构成独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统；从地方层级来看，都道府县（东京都、北海道、大阪府和京都府、43个县，其行政级别类似我国的省级）的卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院，以及市村町（类似于我国的县级）的保健中心组成地方管理系统。

日本除“三级政府两大系统”外，还建立了纵向行业系统和分地区管理的衔接，与地方政府、警察、消防、医师协会等建立协调关系，国立传染病研究所感染信息中心进行法定的传染病发生动向跟踪监视调查，每周上报情况并在网上公开，构成了全国的突发公共卫生事件应急管理网络。

图1：日本突发公共卫生事件应急管理网络图

当发生疑似传染病疫情时，厚生劳动省和国立传染病研究所负责及时收集疾病最新情况和科学见解。对于国外发生的传染病，各部门分别从WHO、各国有关部门、GOARN、研究所等处收集信息；对于国内发生的传染病，分别从检疫所、地方自治团体、国立传染病研究所等收集信息。应收集的信息包括起源地、发生时间、公布时间、确诊情况、健康危害情况、传染扩大情况、当地的对策、市民的反应、信息来源等等。收集途径广泛、信息内容细致，确保信息及时、准确。

图2：日本突发公共卫生事件应急管理系统信息收集来源图

二、日本公共卫生应急管理体系具体制度介绍

（一）日本分阶段传染病防控举措

传染人数到达峰值再逐渐回落是其自身规律，日本认为，制定防控对策的主要目的体现在两个方面：1、尽可能减少传染，保护国民生命健康。推迟传染人数高峰的到来，为扩充医疗设施和疫苗研发争取时间，减少峰值时的患者总数以减轻医疗负担，让患者获得必需的治疗，减少重症病例和死亡病例。2、将对国民生活和国民经济的影响降至最低。

图3：北海道大学教授通过模型讲解如何推迟传染人数高峰到来

具体制定对策时，日本厚生劳动省将流感等传染病的发生阶段分为未发生期、海外发生期、国内发生早期、国内感染期、好转期五个阶段，根据不同阶段采取不同应对措施，同时根据各地区情况，由地方自治体和公共团体灵活应对。

图4：流感/传染病的五个发生阶段图

以下，我们重点介绍五个阶段中的海外发生期、国内发生期和国内传染期三个阶段：

1、海外发生期

海外发生期制定对策的主要目的是为了尽量推迟传染病进入国内，加强医疗体制以防疫情蔓延至国内。当海外发生流感等传染病时，内阁危机管理总监会和有关部门召开对策会议，收集、分享、分析信息，讨论决定政府的最初行动方针，并及时公开，各都道府县成立对策总部。

国家和各都道府县紧密合作，根据《感染症法》，做好患者治疗、入院的准备，对患者同居者、密切接触者采取居家隔离、健康观察、对症指导等相关措施。

当WHO将流感等级提升为4级或有急速蔓延的可能性时，外务省会及时发布传染病危险警报，提醒前往海外游客注意防范，要求各单位取消不必要的出差，出差人员尽快回国。实施“水际对策”，即防止流感进入日本国内的措施，如加强机场港口检查，向游客分发健康问诊单，加强询问，必要时可限制入境。

图5：日本各大机场实施“水际对策”

2、国内发生早期

国内发生早期制定对策的主要目的是尽可能抑制传染病在国内扩大，向患者提供得当的医疗服务，充实医疗体制以应对传染扩大。针对发生早期，厚生劳动省提出了三条防止传染扩大对策：

（1）根据《感染症法》，要求患者入院治疗，同居者和密切接触者实施居家隔离和健康观察。

（2）国家和各都道府县要求市民和企业做到：佩戴口罩，打喷嚏捂住口鼻，勤洗手，避免前往人群密集处，鼓励错峰上下班；各单位做好办公室内防止传染对策；根据病毒毒性和传染性，要求各学校根据《学校保健安全法》临时停课；公共交通部门呼吁乘客佩戴口罩并采取其他防治措施。

（3）要求医院、养老院等基础疾病患者集中的场所和居民密集场所特别加强防治措施。

3、国内感染期

进入感染期后，防止传染扩大已变得十分困难，制定对策的出发点由早期的防止传染扩大转向减轻患者健康损害，维持现有医疗体制，尽量减小对国民生活和国民经济的影响。除延续早期的三条对策外，原则上会停止患者密切接触者的抗病毒药物用药。为减轻医疗资源负荷，会建议轻症患者在家治疗，解除密切接触者居家隔离。

当然，日本的政策也不是一成不变的，他们在政策实施过程中，会结合实际情况，发现存在问题或漏洞时，及时作出调整。

此次疫情中，国立传染病研究所2月7日公布信息，为应对此次新冠病毒肺炎完善了国内的监测体系和医疗体系。关于医疗体系，1月31日厚生劳动省设“回国人员/接触人员”门诊和咨询中心，并通知各都道府县，使新冠病毒疑似病例能在诊疗体制完备的医疗机构接受诊断。有症状人士需联系“回国人员/接触人员咨询中心”，由中心进一步联系合适的医疗机构，如无中心介绍患者无法自行入院。此举是借鉴了2009年新型流感时的经验，如果只设门诊，会导致所有人员无差异就诊，挤占重症患者的医疗资源。

（二）坚持依法适度防疫

建立健全公共卫生和传染病防疫的法律法规体系。日本除了《感染症法》等法律层面的规定，还制定了《综合推进感染症预防的基本方针》、《新型流感对策政府行动计划》等具体措施，既包括医疗措施，也包括物资调配等其他相关措施，内容具体细致，把法律制度落实到每一个细节，避免宏观指导有余、细节规范不足。

日本非常重视“依法防止突发事件”，公共卫生突发事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。日本政府先后颁布了《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》等一系列法律法规。

同时，注重公民权利的保护，厚生劳动省制定的《综合推进感染症预防的基本方针》第3条规定：

1、 预防传染病和保障权利并举是基本原则，基于此观点，应努力创造良好的环境，尊重患者个人的想法和人权，使每个人都可以放心地回归社会生活，同时获得优质且适当的医疗服务，如其住院的话则需要使其尽早康复回到社会。

2 、在传染病防护中，要充分注意保护个人信息。此外，为了消除对传染病的歧视和偏见，需通过包括向报道机构寻求帮助在内的各种方式，努力普及正确的知识。

日本认为，传染病政策应适度进行。此次新冠疫情期间，日本政府根据感染症法和检疫法，将新冠病毒感染肺炎指定为“指定感染症”和“检疫感染症”，按规定仅能对有症状者进行强制隔离，对于没有症状的人员不能强制隔离，不随意扩大隔离的条件和范围，防疫的同时注意对公民个人自由的保护，坚持适度原则。

（三）重视对国民的宣传引导

日本重视利用通过电视报道、纪录片等，宣传引导民众科学理性认识疫情。近期，NHK制作了长达1小时的新冠疫情特别报道，邀请了日本东北大学病毒学专家押谷人教授作为嘉宾。在整个报道中，国立国际医疗研究中心的医生、养老设施的负责人、北海道大学卫生学教授等多名专家从多角度分析了疫情。节目伊始，主持人就表述了消除恐惧需要正确冷静地认识本次未知的病毒，客观全面梳理至今已知的事实和未知的情况。

图6：NHK报道—消除恐惧需要正确冷静的认识

日本舆论讲求严谨专业，同时不失人文关怀。此次疫情发生后，日本在电视、网站等报道中均邀请医学专家、医生等专业人士参与，客观分析疫情信息，宣传流感防护措施，消除民众恐惧。

当谈及新冠病毒肺炎死亡率这件事情时，东京大学押谷仁教授指出，现在需要关注的问题是重症患者出现时，如何有效减少死亡，如何拯救能够拯救的生命。即使死亡率低，对患病去世的人来说，也没有任何意义。死亡人数意味着一个又一个生命的逝去，而非冰冷的数字。

图7：专家呼吁拯救能够拯救的生命，死亡人数不是单纯的数字

（四）紧急物资储备和稳定物价制度

在物资储备上，《灾害对策基本法》和《新型流感等对策特别措置法》都有相关规定。《新型流感等对策特别措置法》第50条规定，为应对新型流感等紧急事态，如果储备物资器材不足，都道府县知事可向指定行政机关或指定地方行政机关请求提供物资和器材，市町村长可向所在都道府县的知事请求提供物资和器材。“物资和器材”除了疫苗和抗流感病毒药物，还包括消毒药、口罩等卫生器材和食品等。

该法第55条规定，都道府县的知事认定必要时，可以要求药品、食品等其他法律法规规定的特定物资的持有者（如生产商、批发商、配给商、运送商等）出售特定物资。以上特定物资持有者若无其他正当理由，都道府县知事可征用以上特定物资，也可命令其保管特定物资。

在稳定生活用品价格上，厚生劳动省要求消费者厅、农林水产省、经济产业省和其他有关部门共同合作，呼吁国民理性购买食品和生活必需品，同时防止物价高涨，要求商家不得哄抬物价、囤积物资和惜售。

图8：日本政府呼吁市民理性购买口罩

在全球化时代，疫情不分国界与地域。正如日本捐献物资上写的“山川异域，风月同天”的诗句，各国命运紧密相连，休戚与共，抗击疫情已逐渐成为世界各国共同的任务，相信在国际社会共同努力下，疫情定能早日消除。

作者：魏旻、张广、刘慧妍、孙月