决策者说 ｜ 邬惊雷深度解读“上海健康服务业50条”

百度搜索“上海健康服务业50条”，结果高达320万个，可谓最近名副其实的热词。

这份历时半年多编制修改的《关于推进健康服务业高质量发展、加快建设一流医学中心城市的若干意见》（下称《意见》），何以如此备受瞩目？接下来怎样从纸面走向现实？健康界专访上海市卫生计生委主任邬惊雷，诸多问题的答案浮出水面。

邬主任修改(标清)

缘起与概貌

浦东新区世博村路300号，上海市卫生计生委所在地。

透过办公室玻璃窗，可以看到黄浦江的风景。与风景相映照的是，办公室内刚刚经历几个月的忙碌和创新。访谈伊始，邬惊雷没有急迫切入正题，而向健康界逐一介绍《意见》编制团队的部分成员。在他看来，这份颇具开创性的《意见》出台，离不开团队深入理解健康中国战略、健康上海图景，同时跨机构沟通，清晰描绘上海健康服务业的向前路径。

出台该《意见》，始于上海市委、市政府的高瞻远瞩，以及上海的一颗雄心，“加快建设具有全球影响力的科技创新中心，进一步深化医药卫生体制改革，改善健康民生，促进经济转型升级”。

据邬惊雷讲述，2017年底，在市领导的直接牵头下，上海启动大调研并着手编制《意见》。

这个期间，除了征询民意，同时吸纳专家智慧——委托复旦大学、上海社会科学院、中欧国际工商学院3家机构开展平行研究。2018年2月，《意见》初稿摆在案头，接着听取多方的意见和建议，包括上海市人大、市政协，以及公立医院、社会办医疗机构、健康服务业园区、科研院所等。“调研深入、征询广泛。”邬惊雷概括编制《意见》的两个特点。

旨在推动上海健康服务业集聚化、融合化、特色化、高质量发展，《意见》囊括“总体要求”“加快健康服务业重点领域发展”“构建协同发展的健康市场体系”“加强健康服务业引导和支持”四个部分，共计50条政策。这也是“健康服务业50条”的简名由来。

值得一提的是，《意见》指明重点发展的健康服务业领域——健康医疗、健康服务、健康保险，并针对每一个版块制定细化措施。以“健康医疗”为例，较大的突破在于：社会办医机构经认定后，可享受高新技术企业或技术先进型服务企业的优惠政策；支持注册全科医生自主执业开办全科医生诊所，并实行备案制；在公立医院推行全职、兼职等不同的医师执业方式；探索实施护士执业区域注册。其他几个版块同样亮点频频。

尽管产业背后往往跟“钱”紧密相连，但邬惊雷更愿意用“财富”描述健康产业，因为除了自身创造经济效益，还带动科技创新、旅游创新等，撬动社会多个方面发展，这之于个人和社会都是用“钱”不能全面概括的“财富”。

正因为如此，《意见》写明3个阶段的目标：到2020年，健康服务业规模和质量不断提升，增加值占全市生产总值比重力争达到6%左右，成为亚洲医学中心城市；到2030年，健康服务业增加值占全市生产总值比重达到7.5%，成为城市重要支柱产业，建成具有全球影响力的健康科技创新中心。到2035年，建成与卓越全球城市定位相匹配的健康服务业发展体系，健康服务业规模和质量居全球城市前列。

紧随而至的，便是齐心协力追逐。

焦点与思考

经历“经济中心”“国际大都市”“文化大都市”的探索和积淀后，上海将城市定位与发展目标锁定在“卓越的全球城市”。“卓越离不开健康。”邬惊雷认为，建设“亚洲医学中心城市”与上海城市总体定位一脉相承。同时，他用6个“一流”概括亚洲医学中心城市的内涵，即一流的医学学科、一流的医疗服务、一流的医学人才、一流的医疗保障、一流的公共卫生体系、一流的医疗监管。

“目前来看，亚洲医学中心城市已初露端倪。”邬惊雷告诉健康界。理由在于，2017年上海地区孕产妇死亡率3.01/10万，婴儿死亡率降至3.71‰，明显低于全国平均水平，达到发达国家的先进水平；三级医院出院者平均住院日为7.13天，明显低于全国水平；三级医院出院病人中，38.32%为外省市病人，上海成为国内患者流入最多的城市。这不仅直观反映上海区域医疗卫生的高水平与高效率，还体现上海医疗服务的强辐射。

漂亮成绩单的背后，是上海医疗技术和服务的双重支撑。

据了解，上海交通大学临床医学等14个学科位于全国前列，基础医学等25个专业获得教育部重点学科项目，25家医院获得136个国家临床重点专科建设项目，主要临床专业基本全覆盖，涌现出一批具有国际影响力的专科团队，医院聚焦临床诊疗难题开展优势专科联合攻关，围绕临床，支持临床推动临床开展学科人才建设，为临床服务技能和临床科技创新能力建设夯实基础。

对于优势学科的定义，邬惊雷有自己的见解，“学术成果能否被业内公认，有没有医疗领先国家的医生来此进修，有没有外国患者转诊至此，我认为这是最直观的指标。”比如，复旦大学附属中山医院内镜中心，年诊疗量突破十万例，并在国际上首创多项技术，常常接待国外专家来此进修，“这就是卓越”。

《意见》指出，上海将在未来3年投入12.9亿元，通过“腾飞计划”实施新一轮重点专科建设，构建临床重点专科“振龙头、强主体、展两翼”的格局。

邬惊雷解释，即以普外科、神经科、泌尿外科等国内优势专科为“龙头”，达到国际领先水平；以心脏病科、妇产科等国内特色专科为“主体”，保持国内一流、提升国际影响力；以脊柱外科、手外科等重点亚专科，以及微创手术、临床药学等新兴、交叉专科为“两翼”，培育新的专科增长点。

政策与财政双助推的重中之重，是临床科研成果能否转化为临床指南或应用产品，面对这一目标，邬惊雷强调，无论是部委直属、上海市属，还是军队直管医院，政策均“一视同仁”。“归根结底，这些医院生根发芽于上海，服务于城市发展，上海市卫生计生委努力发挥平衡、制约与引导的作用，注重医疗资源的整合与协作。”

事实上，迈向“亚洲医学中心城市”的上海，还得到多方认同。

2016年，第九届全球健康促进大会召开，上海自信地向全世界展示健康促进方面的先进经验，被世界卫生组织原总干事陈冯富珍称赞“健康城市工作的样板”。“当时，部分参会嘉宾到奉贤区一所学校参观健康促进案例，还以为是我们特意选择的地方，我说完全不是，上海类似的案例还有许多。”邬惊雷回忆这个细节时，笑容里透露着自豪。

热点与回应

健康界捕捉到《意见》的一个细节，“鼓励发展一批国际化、特色化、高水平的社会办医疗机构”，为何将“国际化”摆在首位？

邬惊雷笑着回应，强调医疗服务多元化的同时突出强调国际化，这是上海城市的视野与思维。“如今遇到涉外医疗需求，上海不会慌，因为各医院的服务能力与水平，以及与国际患者的沟通能力都在不断提升。”邬惊雷坦言，之所以将“国际化”看得很重，是因为上海有能力也渴望吸引国际资本和医疗品牌。

数据显示，目前上海社会办医机构有2240家，其中医院188家，门诊部1070家，第三方医学检验影像诊断、病理诊断中心59家。社会医疗机构核定床位2.1万张，占全市医疗机构床位总数的17%。如何进一步深化“放管服”改革，建立更加公开透明的市场准入模式和高效便捷的服务体系，邬惊雷详解了《意见》中的诸多亮点。

除了放宽规划限制，《意见》还提出淡化等级要求，完善医疗技术备案制度，淡化医疗机构的等级要求，重点审核医师执业资质和能力；放松从业限制，支持注册全科医生自主执业开办全科医生诊所，并实行备案制等松绑措施。“淡化等级，强调医生资质，是为了医疗技术更快地普及，”邬惊雷举例道，以医生集团为代表的医疗人才团队，“如果不解放，是对社会资源的浪费” 。促活医疗资源的流动，不仅有利于医疗新技术推广，提高患者就医可及性，还对存量医疗机构开发新技术、提高服务品质提出了要求。

有人认为，取消社会办医疗机构规划限制是把“双刃剑”：对于已经运营的社会办医疗机构来说，不受规划限制的新社会办医疗机构容易造成恶性竞争。

对此，邬惊雷给出另外一个角度的理解——市场自我调节。

具体而言，社会办医疗机构会自觉地考虑差异化发展，从而形成良性竞争与合作，新虹桥国际医学中心的雏形便是有力的证明。“虽然新虹桥国际医学中心毗邻诸多公立医疗机构，但目前美国安德森癌症中心、新加坡百汇医疗集团、国药控股等国内外医疗机构入驻园区，构成优势专科集群。同时，实验检验中心、影像中心、消毒中心、后勤保障中心等为公共支持保障平台，这就形成了良性协作机制。”

近日，国务院办公厅印发《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》，意味着我国医疗卫生领域的全行业监管能力建设进入到法治化、制度化、专业化的新阶段。而上海同样做出不谋而合的响应，通过“制度+科技”的模式，构建基于信息化的健康服务全过程监管体系，维护健康服务市场秩序。

谈及“制度＋科技”在监管体系中的具体应用，邬惊雷兴致勃勃，掏出手机向健康界展示上海的医疗大数据决策支持系统。通过该系统，上海市各级领导可以实时查询权限范围内全市的医疗数据。制度是依据，科技是手段。正是通过该信息系统，邬惊雷近期发现某家医院落实一项政策不到位，便马上抽查这家医院的门诊情况，当面问责和督导。

邬惊雷还向健康界透露，2017年上海市卫生部门联合医保部门约谈医生，都是依据信息系统实时收集的开药量、药方配伍等数据。此外，运用大数据方法，测算出公立医院的病种组合指数，就可以科学评价每家公立医院的服务效率、工作负荷、费用控制等。

邬惊雷直言，一旦发现某家公立医院医疗费用出现不合理增长，监管部门可以从其医疗水平或行为上找原因，“有没有分解挂号？有没有重复收费？政府可以从制度上改进，实现对医疗行业差别化、科学化管理。”据他透露，上海市卫生计生委下一步将增强事中事后监管，并把信息化监管逐步覆盖社会办医疗机构。

毫不避讳 邬惊雷回应民众疑问

2016年2月起，邬惊雷担任上海市卫生计生委主任，此前曾任复旦大学附属妇产科医院院长和多家医疗机构的管理职务，既熟谙管理，又擅长医疗业务。现在作为上海医疗卫生政策重要决策者之一的他，以开放心态回应民众关切的多个热点问题。

健康界：多点执业近期再次备受关注，一方面是政策鼓励医生多点执业，一方面是公立医院普遍不愿意放人。上海市卫生计生委作为管理部门，如何去推动相关政策落地？

邬惊雷：其实，我们可以用逆向思维考虑这个问题。公立医院的医生，从体制和法理角度讲，他是一名全职医生，我觉得公立医院院长提出异议无可厚非。所以，上海的做法更强调聘用合同管理，或者说用工合同管理，就是合同上写明医生的待遇、工作要求、所有的责任和义务。比如，我以前做院长的时候，科室主任提出多点执业，我就会提出要求，周六周日科室内一正两副负责人，三人中必须保证至少一人在岗，这就是用工合同管理。

其次，上海的做法是希望医生多点执业要留下“痕迹”，以便于政府更好地规范医疗行为。比如，医生到一个没有其执业科目的地方去执业，是不是违法？所以我觉得要双向考虑问题，从社会契约精神来考虑，将来医生更多地是社会人的身份。

健康界：当大量外省市患者涌入上海就医，会对本地居民造成医疗服务不足吗？

邬惊雷：总体而言，上海的医疗资源是比较丰裕的。同其他城市相比较，上海的基层医疗服务水平还不错，所以我觉得上海无论是对沿长江经济带，还是整个长三角地区，甚至于对全国医疗服务的支持，这个义务是客观存在的。既然要建设成为亚洲医学中心城市，对疑难重症危急疾病的诊疗，上海具有义不容辞的责任。

其次，我相信随着全国整体医疗水平的提升，外省市患者来上海就医，更多地是到三甲医院寻求诊疗服务。同时，无论是上海远郊区，还是行政区的中心医院，其服务能级正在持续提升，2017年上海二级医院和社区卫生门诊服务量的增幅首次超过三甲医院。因此，随着分级诊疗制度的完善，对上海本地居民的服务并不会减弱。

健康界：相比海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区，上海自贸区的医疗健康发展有何不同？

邬惊雷：一是医疗服务的基础不同，上海自贸区跟浦东新区相连，区域内有仁济医院、上海曙光医院、上海儿童医学中心等合理的医疗布局与体系，起点比较高；二是医疗服务的团队相对固定；三是服务的人群数量相对庞大，且结构多元，不仅包括本地居民，还有白领、外国人士等高端消费群体等。

另外，与上海自贸区相邻的张江高科技园区，具备生物医药产业，临床医学基地等基础条件。因此，一旦能够争取到相关政策，其惠及面、影响力和社会效应可能不同。比如，同样一种药品的开放，上海审批的量可能就较大。

我个人认为，一个是肿瘤药物，可能从国家的层面上会优先的考虑，另外一个就是新进医疗设备，上海可能会大胆引进、使用、总结并推广。上述政策都有利于国内生物医药产业、高端医学装备产业的发展，推动基础和应用科研的有效结合。我们设想的健康服务业，不仅仅是开几家社会办医的医院，更多是要嫁接背后相关产业，如健康旅游，当外地患者到上海来就医，能不能提供一些其他的健康管理服务呢？这些配套服务，都促进上海城市服务品质的提升。